16 квітня 2025 року м. Дніпросправа № 280/2786/23
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Малиш Н.І. (доповідач), суддів: Кругового О.О., Шлай А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2023 року (суддя 1-ї інстанції Новікова І.В.) в адміністративній справі №280/2786/23 за позовом Першого заступника керівника Запорізької окружної прокуратури Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити дії,-
03 травня 2023 перший заступник керівника Запорізької окружної прокуратури Запорізької області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до ОСОБА_1 , в якому просить суд зобов'язати відповідача привести в готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття, обліковий №29653, що розташоване за адресою: вул.Соборна, буд.15, м.Вільнянськ, Запорізька область, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
В обґрунтування позовних вимог прокуратура посилається на те, що на обліку в Запорізькій області перебуває захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №29653, розташоване за адресою: Запорізька область, м.Вільнянськ, вул.Соборна, буд.15, яке вбудоване в двоповерхову будівлю. Зазначає, що відповідач, як фізична особа є власником захисної споруди. Вказує, що за результатами проведеної перевірки встановлено, що протирадіаційне укриття №29653 є неготовим для використання за призначенням, що свідчить про наявність підстав для зобов'язання відповідача привести укриття до готовності до використання за призначенням.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку.
В апеляційній скарзі скаржник посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення та прийняти нове судове рішення яким позов задовольнити.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у органу ДСНС повноважень на звернення до суду із таким позовом, на підставі аналізу редакції статті 17-1 КЦЗ України, яка втратила чинність на момент звернення до суду із цим позовом. Указує, що Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до статті 17-1 КЦЗ України. Відповідно до цих змін пункт 48 частини другої цієї статті змінено в частині повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та доповнено повноваження на звернення до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом. Крім того, судом не враховано постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16.
Позивачем - ГУ ДСНС у Запорізькій області поданий відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу задовольнити. У відзиві зазначив про помилковість висновків суду щодо відсутності повноважень у органу ДСНС на звернення до суду з цим позовом.
Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу в якому просить відмовити у її задоволенні.
Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до приписів п.3 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів доходить до наступного висновку.
Судом встановлено, що відповідно до листа Вільнянської міської ради Запорізької області від 17.02.2023 №02-02-08/2992 захисна споруда з обліковим №29653, що розташована по вул.Соборна, буд.15, зареєстрована у Книзі обліку захисних споруд цивільного захисту, розташованих на території Вільнянської міської територіальної громади.
Згідно до облікової картки та паспорта протирадіаційного укриття, обліковий №29653, захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття, обліковий №29653, за адресою: Запорізька область, м.Вільнянськ, вул.Соборна, буд.15, вбудована в двоповерхову будівлю, загальна площа становить 109,5 кв.м, загальний об'єм - 527 куб.м, місткість - 150 осіб, один вхід, один аварійний вихід.
За результатами огляду укриття №29653 встановлено, що таке має недоліки, що свідчать про його неготовність до використання за призначенням, а саме:
- відсутність, несправність або некомплектність обладнання, передбаченого проектом: вентиляторів, редукторів електроручних або ручних вентиляторів, електричних мереж та електрообладнання (п.9 Розділу ІІ, глава 4 Розділу ІІІ Вимог) згідно з пп.2 п.2 категорії “Не готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- відсутність формування (відповідальної особи) з обслуговування захисної споруди (п.1 глава 1 Розділу VI Вимог) згідно з пп.2 п.3 категорії “Не готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог.
Також, було встановлено недоліки, які свідчать про її обмежену готовність до використання за призначенням, а саме:
- нерегулярне проведення технічних обслуговувань, регламентних робіт, поточних і капітальних ремонтів, оглядів та обстежень (п.7 Розділу ІІ Вимог) згідно з пп.3 п.1 категорії “Обмежено готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- несправність або некомплектність частини електроосвітлювальних та інших електричних приладів (вимикачів, розеток тощо) (п.9 Розділу ІІ Вимог), згідно з пп.2 п.2 Розділу категорії “Обмежено готові» “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- відсутність окремого обладнання зв'язку і оповіщення (глава 7 Розділу ІІІ Вимог) згідно з пп.3 п.2 категорії “Обмежено готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- відсутність експлуатаційно-технічної документації (п.15 глави 3 Розділу VI, п.20 глави 5 Розділу ІІІ Вимог) згідно з пп.4 п.2 категорії “Обмежено готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- недостатня підготовка формувань (відповідальної особи) з обслуговування захисної споруди (п.1 глава 1 Розділу VI Вимог) згідно з пп.1 п.3 категорії “Обмежено готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- відсутність або не повний обсяг оформлення документації захисної споруди (п.15 глави 3 Розділу VI Вимог) згідно з пп.2 п.3 категорії “Обмежено готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог;
- відсутність таблички на вході у захисну споруду (п.4 Розділу ІІ Вимог) згідно з пп.3 п.4 категорії “Обмежено готові» Розділу “Протирадіаційні укриття» Додатку 13 до Вимог.
З урахуванням виявлених обставин щодо неготовності до експлуатації протирадіаційного укриття №29653, а також у зв'язку із не усуненням зазначених обставин у позасудовому порядку, прокуратура звернулась з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову зазначив про те, що у розглянутому спорі відсутній суб'єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з такими позовними вимогами до відповідачів, так і визначене законом право заявлення до суду такої вимоги до відповідача.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що у розглянутому спорі відсутній суб'єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з такими позовними вимогами до відповідача, так і визначене законом право у позивача заявлення до суду такої вимоги до відповідача, проте апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на наступне.
Як свідчать матеріали справи, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Запорізькій області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв'язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.
Відповідно до абз. 1 ч. 3 та абз. 1, 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VI (далі Закон № 1697-VII), прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з ч. 3 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Положенням статті 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Зокрема, приписами ч. 3 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частинами 1 та 2 ст. 55 КАС України встановлено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто та (або) через представника.
Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а у випадку та порядку визначеному законом.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Наведені норми законодавства надають суду апеляційної інстанції підстави для висновку, що прокурор є особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, за умови відповідного обґрунтування підстав для звернення до суду.
Відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина 15 статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно із пунктом 3 "Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).
Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ № 579).
Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579).
Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).
Пунктом 1 "Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій", затвердженого постановою КМ України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Пунктом 4 Положення № 1052, визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України від 21.04.2021 № 2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".
Разом з тим, вказаним законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Отже, законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, у подальшому, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності" від 06.10.2022 № 2655-IX, який набрав чинності 29.10.2023 у пункт 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту були внесені зміни: "після слів "адміністративного суду щодо" доповнити словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров'ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".
Як у позові так і в апеляційній скарзі прокурор покликається на те, що внесеними змінами у пункт 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, законодавцем по суті розширено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту щодо звернення до адміністративного суду та закріплено, окрім чітко визначених в п. 48 ч. 2. ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту підстав та способів захисту, право на звернення з позовами з інших підстав.
Однак, суд апеляційної інстанції вважає такі доводи скаржника безпідставними, оскільки вказані зміни не змінюють правового регулювання спірних правовідносин стосовно права на звернення органів ДСНС до суду з позовними вимогами щодо стану готовності захисних споруд, так як таких підстав чинним законодавством не визначено. А прокурором не зазначено норму закону які надають органу ДСНС звертатися до суду з пред'явленим позовом.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач ГУ ДСНС у Запорізькій області вказуючи про наявність у нього права звернення до суду з цим позовом також не зазначив норму закону яка надають органу ДСНС звертатися до суду з пред'явленим позовом.
Водночас суд першої інстанції, дійшовшив обгрунтованого висновку щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом, помилково відмовив у позові.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:
“ 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».
В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).
Такі правові висновки приведені у постанові Верховного Суду від 31.01.2024 по справі №340/5950/21.
Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, та зробивши правильний висновок щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом, помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду.
Відповідно до статті 319 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення суду першої інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 КАС України.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.
Розподіл судових витрат не здійснюється у відповідності до норм ст. 139 КАС України.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури - задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2023 року в адміністративній справі №280/2786/23 - скасувати.
Позов Першого заступника керівника Запорізької окружної прокуратури Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити дії - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення (16.04.2025) та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки визначені ст.ст 328, 329 КАС України.
Повне судове рішення складено 16.04.2025р.
Головуючий - суддя Н.І. Малиш
суддя О.О. Круговий
суддя А.В. Шлай