01 квітня 2025 року
м. Київ
справа №280/8516/24
адміністративне провадження № К/990/6201/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року (колегія у складі суддів Добродняк І.Ю., Бишевської Н.А., Семененка Я.В.)
у справі № 280/8516/24
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Громадської організації «СОЮЗ ЗАХИСТУ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ СПОЖИВАЧІВ»
до Запорізької міської ради
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради
про визнання протиправними та скасування рішень,
У вересні 2024 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернулася до суду із заявою про забезпечення їх позову до Запорізької міської ради (далі також - відповідач), в якій просила суд вжити заходи забезпечення позову до подання позовної заяви шляхом забезпечення позову ОСОБА_1 до Запорізької міської ради про визнання протиправними та скасування рішення, до подання позову, шляхом зупинення дії рішення Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради», до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.
У подальшому ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та Громадська організація «СОЮЗ ЗАХИСТУ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ СПОЖИВАЧІВ» звернулися до суду з позовом до Запорізької міської ради, в якому просили: визнати протиправними та скасувати рішення Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради.
Запорізький окружний адміністративний суд ухвалою від 12.09.2024 задовільнив зазначену заяву про забезпечення позову, вжив заходи забезпечення позову ОСОБА_1 до подання позовної заяви, шляхом зупинення дії рішення Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 «Про реорганізацію юридичної особи - КОМУНАЛЬНОГО НЕКОМЕРЦІЙНОГО ПІДПРИЄМСТВА «МІСЬКА ЛІКАРНЯ № 10» ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ шляхом приєднання до КОМУНАЛЬНОГО НЕКОМЕРЦІЙНОГО ПІДПРИЄМСТВА «МІСЬКА ЛІКАРНЯ ЕКСТРЕНОЇ ТА ШВИДКОЇ МЕДИЧНОЇ ДОПОМОГИ» ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ», до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.
Не погодившись із такою ухвалою суду, відповідач оскаржив її в апеляційному порядку.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 28 січня 2025 року, задовольнивши апеляційну скаргу Запорізької міської ради, скасував ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 12.09.2024 та прийняв нове рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.
У лютому 2025 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в якій остання з посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.01.2025, а ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 12.09.2024 залишити без змін.
Верховний Суд ухвалою від 10.03.2025 залишив касаційну скаргу без руху відповідно до ч. 2 ст. 332 КАС України.
11.03.2025 від скаржника до Суду надійшла заява про усунення недоліків разом доказами сплати судового збору та касаційною скаргою в уточненій редакції, що містить обгрунтування заявлених підстав касаційного оскарження. Зокрема, як на підстави касаційного оскарження судового рішення скаржник покликається на п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України (з урахуванням п. 3 і 4 ч. 3 ст. 353 цього Кодексу) та зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм ч. 4 ст. 78, ч. 3 ст. 126, п. 1 ст. 301, п. 1 і 2 ст. 306, п. 2 ст. 307 КАС України при перегляді ухвали Запорізького окружного адміністративного суду від 12.09.2024 про забезпечення позову. У взаємозв'язку із цим зазначає, що апеляційний суд не повідомив інших учасників справи № 280/8516/24, які не були заявниками за заявою про забезпечення позову, - ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ГО «СОЮЗ ЗАХИСТУ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ СПОЖИВАЧІВ» про дату, час і місце судових засідань у справі та взагалі не залучив таких до участі в апеляційному провадженні, оскільки примірники апеляційної скарги та копія ухвали про відкриття апеляційного провадження названим позивачам і третім особам (КНП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, КНП «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради) не надсилались. Вважає, що суд апеляційної інстанції формально послався на положення ст. 317 КАС України, не вказавши в оскаржуваній постанові від 28.01.2025 на пункт та абзац зазначеної статті, на підставі якої він дійшов висновку про необхідність скасування ухвали суду першої інстанції від 12.09.2024.
Крім того, стверджує про недослідження апеляційним судом та ненадання ним оцінки доказам, доданим до відзиву на апеляційну скаргу, та ігнорування преюдиціальності обставин, встановлених судами під час розгляду іншої адміністративної справи № 280/3485/23.
Перевіряючи наявність підстав для відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою (в уточненій редакції), Суд виходить з такого.
Відповідно до ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
- очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Підстави забезпечення позову, передбачені ч. 2 ст. 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За умовами ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено:
- зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
- забороною відповідачу вчиняти певні дії;
- забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
- зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Згідно з ч. 2 ст. 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Не допускається забезпечення позову, зокрема шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов'язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (п. 5 ч. 3 ст. 151 КАС України).
Проаналізувавши наведені вище процесуальні норми у сукупності Верховний Суд при перегляді судових рішень щодо забезпечення позову в адміністративних спорах (постанови від 01.06.2022 у справі № 380/4273/21) сформулював такі правові висновки:
« 19. При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
… 21. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
22. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
23. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
24. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням положень статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.
25. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.».
…42. Забезпечення позову полягає у вжитті заходів, за допомогою яких у подальшому гарантується виконання судового рішення або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Заходи щодо забезпечення позову обов'язково повинні застосовуватися відповідно до їх мети, з урахуванням безпосереднього зв'язку між предметом позову та заявою про забезпечення позову.
43. Інститут забезпечення позову направлений на захист прав та інтересів позивача від негативних наслідків рішення суб'єкта владних повноважень, яке оспорюється позивачем.
44. Слід зазначити, що під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду клопотання про забезпечення позову.
45. Безумовно, рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
46. Сам собою факт прийняття відповідачем рішень, які стосуються прав та інтересів позивача та обмежують його діяльність, не може автоматично свідчити про те, що такі рішення є очевидно протиправними і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.».
У іншій своїй постанові від 22.12.2022 у справі №640/31815/21 Верховний Суд виснував: "30. … судове рішення про забезпечення позову є винятковим екстраординарним заходом, який не повною мірою узгоджується з деяким, визначеними у частині другій статті 129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства, а саме, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобам. При цьому, таке судового рішення стає обов'язковим для виконання до його апеляційного перегляду.
31. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
32. При цьому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними».
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції від 12.09.2024 та приймаючи нове рішення про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову, Третій апеляційний адміністративний суд виходив з такого. Заявник просив вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради», до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.
Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції визнав обґрунтованими посилання заявника на те, що реалізація (виконання) оскаржуваного рішення, за умови невжиття судом заходів забезпечення адміністративного позову, унеможливить поновлення її порушених чи оспорюваних прав або інтересів, за захистом яких вона звернулася або має намір звернутися до суду. А саме виходив з того, що у разі відсутності вжиття заходу забезпечення позову є обґрунтована послідовність настання наслідків того, що на дату набрання законної сили судовим рішенням у справі з приводу оскарження рішення Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 КНП «Міська лікарня № 10» ЗМР вже не буде існувати як самостійна юридична особа. Процесуальне правонаступництво у вказаній справі згідно положень КАС України може мати місце після державної реєстрації припинення заявника, однак це нівелює сам зміст незгоди заявника із оскаржуваним рішенням щодо реорганізації та робить існування права на судовий захист примарним. Суд першої інстанції також врахував доводи заявника щодо дії постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2023 № 174, з якої вбачається, що впровадження медичної реформи відтерміновано до закінчення шести місяців після припинення або скасування воєнного стану в Запорізькій області. В той же час КНП «Міська лікарня № 10» ЗМР є об'єктом критичної інфраструктури в розумінні Закону України «Про критичну інфраструктуру», який є складовою законодавства у сфері національної безпеки. Тому, з метою забезпечення стабільності роботи КНП «Міська лікарня № 10» ЗМР та надання ним медичних послуг, не завдання життєво важливим національним інтересам та національної безпеки України, суд вважав за можливе вжити заходів із забезпечення позовної заяви.
Суд апеляційної інстанції не погодився із цим висновком суду першої інстанції з тих мотивів, що сам по собі факт прийняття відповідачем рішення з питань реорганізації КНП «Міська лікарня №10» ЗМР не може автоматично свідчити про те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду. При цьому факт порушення прав та інтересів заявниці рішенням Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради, шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради» підлягає доведенню у встановленому законом порядку. Тоді як заявницею не було доведено та документально підтверджено обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди її правам, свободам та інтересам, що унеможливило б захист прав, свобод та інтересів останньої без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі, як і не доведено того, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду у цій справі. Зокрема, у заяві про забезпечення позову не зазначалося, яким чином невжиття заходів забезпечення позову в цьому конкретному випадку може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, враховуючи, що з огляду на обраний ОСОБА_1 спосіб захисту її прав та повноваження адміністративного суду, суд у разі наявності підстав для задоволення позову може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення Запорізької міської ради.
ОСОБА_1 не зазначила, як саме невжиття запропонованих нею заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення її трудових прав на працю. Необхідність забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення міської ради, мотивована виключно негативними наслідками для заявниці, які можуть настати в майбутньому у випадку реалізації цього рішення міської ради, зокрема, через скорочення та вивільнення медичних працівників КНП «Міська лікарня №10» ЗМР. Втім вказане рішення Запорізької міської ради від 20.05.2024 № 197 не передбачало жодних заходів, з якими заявниця пов'язує порушення своїх прав та законних інтересів. Фактично доводи ОСОБА_1 базувалися на припущеннях, які не можуть бути свідченням наявності обставин, з якими законодавець пов'язує можливість вжиття судом заходів забезпечення позову.
Окрім, того суд апеляційної інстанції визнав таким, що не відповідає інституту забезпечення позову висновок суду першої інстанції про необхідність вжиття заходів забезпечення позовної заяви задля забезпечення стабільності роботи КНП «Міська лікарня № 10» ЗМР та надання ним медичних послуг, не завдання життєве важливим національним інтересам та національної безпеки України.
З огляду на вищенаведене суд апеляційної інстанції встановив відсутність передбачених ст. 150 КАС України підстав для вжиття заходів забезпечення позову у спірних правовідносинах.
Такі висновки апеляційного суду відповідають правовій позиції касаційного суду з питання застосування норм процесуального права при вирішенні питання про забезпечення позову в адміністративних спорах шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, викладеній у вищенаведених постановах Верховного Суду.
Третій апеляційний адміністративний суд, врахувавши вищевказані норми процесуального закону й правові висновки Верховного Суду, обґрунтовано постановою від 28.01.2025 відмовив ОСОБА_1 у забезпеченні позову.
Що ж до тверджень скаржника про допущення судом апеляційного суду порушень процесуальних норм під час розгляду апеляційної скарги відповідача, то Суд визнає їх необгрунтованими та документально недоведеними, й, відповідно такими, що не підпадають під дію норм ч. 2 і 3 ст. 353 КАС України. Оскільки скаржник не навів у своїй касаційній скарзі обставини, за яких вбачалося за можливе встановити, що ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 12.09.2024 переглянуто в апеляційному порядку за відсутності учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, за умови, що саме такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою, а також, що апеляційний суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.
Згідно з ч. 2 ст. 333 КАС України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
За таких обставин, касаційна скарга є необґрунтованою, оскільки, у цьому випадку, правильне застосування апеляційним судом норм процесуального права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення, що, в свою чергу, у розумінні п. 5 ч. 1 та ч. 2 ст. 333 КАС України є підставою для відмови у відкритті касаційного провадження у справі.
Керуючись ст.ст. 328, 332, 333, 359 КАС України, Верховний Суд,-
1. Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року у справі № 280/8516/24.
2. Копію ухвали про відмову у відкритті касаційного провадження разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами надіслати скаржнику.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя В.М. Бевзенко
Суддя А.А. Єзеров