Справа № 420/2507/25
20 березня 2025 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Єфіменка К.С., розглянувши в письмовому провадженні у порядку спрощеного позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до П'ятого апеляційного адміністративного суду (просп.Лесі Українки,19-21, м.Одеса, 65069) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до П'ятого апеляційного адміністративного суду за результатом якого позивач просить:
визнати протиправним та скасувати наказ П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2025 року № 64-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 »;
зобов'язати П'ятий апеляційний адміністративний суд здійснити перерахунок та виплату з 01.01.2025 року надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 відповідно до статті 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу, з урахуванням раніше виплачених сум.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила наступне. Позивач працює у П'ятому апеляційному адміністративному суді на посаді начальника відділу забезпечення процесуального документообігу та ведення діловодства (канцелярія) управління документообігу суду. Згідно з наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2023 року № 272-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 » їй було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 45 відсотків посадового окладу, як такій, вислуга років якої станом на 26 серпня 2023 року складає 15 років 1 день. Наказом від 19.02.2024 року № 56-ос/а, який у подальшому був визнаний протиправним та скасований рішенням Одеського окружного адміністративного суду, позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 30 відсотків посадового окладу. На виконання зазначеного рішення Одеського окружного адміністративного суду, наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2024 року № 337-ос/а позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 45 відсотків посадового окладу. Згідно з наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 року №352-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державні службі ОСОБА_1 » позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 48 відсотків посадового окладу, як такій, вислуга років якої станом на 26.08.2024 становить 16 років 1 день. Наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2025 року № 64-ос/ а на підставі норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 у розмірі 30 відсотків посадового окладу як такому, вислуга років якого на державній службі становить 16 роки 4 місяці 8 днів. Позивач вважає, що вказаний наказ у частині встановлення розміру надбавки за вислугу років державної служби на 2025 рік є протиправним, тому підлягає скасуванню. Враховуючи викладене, позивач просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Ухвалою суду від 29 січня 2025 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (ст.262 КАС України).
19.02.2025 р. від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позовні вимоги не визнав, просив в задоволенні позову відмовити в повному обсязі. В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначив наступне. Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. Також, абзацом шостим пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» установлено, що норми Закону України «Про державну службу» щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону. Вказує, що, таким чином, державним службовцям державних органів, які провели класифікацію посад державної служби, надбавка за вислугу років у 2025 році встановлюється на рівні 2 відсотків від посадового окладу за кожний рік стажу державної служби та не може перевищувати 30 відсотків посадового окладу. Враховуючи наведене представник відповідача просив у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
Дослідивши матеріали справи, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог, відзиву на позовну заяву, оцінивши докази відповідно до вимог ст.ст.72-79 КАС України, судом встановлено наступні факти та обставини.
ОСОБА_1 працює у П'ятому апеляційному адміністративному суді на посаді начальника відділу забезпечення процесуального документообігу та ведення діловодства (канцелярія) управління документообігу суду.
Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Згідно з ч.2 ст.50 Закону України від 10.12.2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон України «Про державну службу») заробітна плата державного службовця складається з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця та премії (у разі встановлення).
Відповідно до ч.1 ст.52 Закону України «Про державну службу» надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.
Згідно з наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2023 року № 272-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 » позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 45 відсотків посадового окладу, як такій, вислуга років якої станом на 26 серпня 2023 року складає 15 років 1 день.
Наказом від 19.02.2024 року №56-ос/а, який у подальшому був визнаний протиправним та скасований рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27.06.2024 року по справі № 420/9661/24, позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 30 відсотків посадового окладу.
На виконання зазначеного рішення Одеського окружного адміністративного суду, наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2024 року № 337-ос/а позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 45 відсотків посадового окладу.
Згідно з наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 року №352-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державні службі ОСОБА_1 » позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 48 відсотків посадового окладу, як такій, вислуга років якої станом на 26.08.2024 становить 16 років 1 день.
Згідно ст.50 України «Про державну службу» джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є державний бюджет. При цьому скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів та надбавок до них.
Проте, 19.11.2024 Верховною Радою України прийнято Закон України № 4059-IX «Про Державний бюджет на 2025 рік» (далі - Закон України «Про Державний бюджет на 2025 рік»), пунктом 13 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що у 2025 році надбавка за вислугу державному службовцю державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. Таким чином, Законом України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» запроваджено норму, яка суперечить нормі ч.1 ст.52 Закону України «Про державну службу», а саме зменшує розмір надбавки за вислугу років на державній службі з 3 до 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби та максимальний розмір надбавки з 50 відсотків до 30 відсотків.
Наказом П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2025 року № 64-ос/ а на підставі норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 у розмірі 30 відсотків посадового окладу як такому, вислуга років якого на державній службі становить 16 роки 4 місяці 8 днів.
Не погоджуючись із правомірністю встановлення надбавки за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 р. в розмірі 30%, позивач звернулась до суду з цим позовом.
Вирішуючи спір, що виник між сторонами, суд виходить з наступного.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, Законом України "Про державну службу" та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Частиною 1 статті 50 Закону України "Про державну службу" визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов'язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.
Згідност.ст.46, 50 Закону України "Про державну службу" стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки та передбачено, що заробітна плата державного службовця складається з:
-посадового окладу;
- надбавки за вислугу років;
- надбавки за ранг державного службовця;
- виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця;
- виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою;
- премії (у разі встановлення).
Відповідно до ч. 1ст. 52 Закону "Про державну службу" надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється нарівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше50 відсотків посадового окладу.
Однак, 01.01.2025 року набрав чинності Закон України «Про державний бюджет України на 2025 рік» № 4059-ІХ від 19.11.2024 р., абзацом другим п.п. 2 пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.
Таким чином, Законом України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" запроваджено норму, яка суперечить нормі ч.1ст.52 Закону України "Про державну службу", а саме зменшує максимальну межу розміру надбавки за вислугу років на державній службі з 50 відсотків до 30 відсотків, та зменшує розмір самої надбавки з 3 до 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.
Суд враховує, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, в теорії права відомі як колізія норм права.
Для безумовного дотримання конституційних імперативних норм щодо обов'язку кожного неухильно додержуватися Конституції та законів України (ст.68 Основного Закону України) надважливо, щоб система законодавства відповідала усім критеріям "якості закону", зокрема, правове регулювання було чітким та послідовним, не допускало неоднозначного тлумачення правових норм, а також існування суперечливих або конфліктуючих між собою положень.
Логіка полягає у тому, що якщо норми, які регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки і правовий порядок, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як "систему"; норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування.
Водночас, відступ від цього критерію призводить до виникнення колізій у законодавстві, що зумовлює настання негативних наслідків, зокрема, появу значної кількості юридичних спорів; перешкоду для формування єдиної та сталої судової практики; необхідність відступу від раніше сформульованих правових висновків Великої Палати Верховного Суду чи Верховного Суду; врешті це стає однією з вагомих причин зниження довіри до суб'єктів владних повноважень, судів та держави в цілому.
Крім того, поява колізій у законодавстві створює для особи ситуацію правової невизначеності, при якій виникають справедливі запитання: чи потрібно знати і дотримуватися всіх (без винятку) законів; якщо знати і дотримуватися одного чинного закону або норми закону, чи це означає презумпцію правомірності поведінки особи та неможливість її притягнення до відповідальності або настання інших негативних наслідків.
Вирішення колізій у законодавстві, якщо суб'єкти нормотворення тривалий час не вживають заходів для їх усунення, стає завданням суду. Виконання цього завдання вимагає від суду: 1) встановлення факту існування правової колізії (ситуація, за якої два або більше нормативних акти або норми одного акта регулюють по різному одні і ті ж суспільно-управлінські відносини) та 2) надання пріоритету одному із нормативних актів або норм одного акта.
Загальні підходи до вирішення колізій у законодавстві визначені у положеннях Конституції України, зокрема:
1)Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (ч. ч.1-3 ст.8);
2) чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ВРУ), є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України(ст.9);
3) закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У свою чергу Кодекс адміністративного судочинства України містить такі норми, які визначають підходи до вирішення колізій у законодавстві:
1) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (ч. ч.1-2 ст.6);
2) у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана ВРУ, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України та ін.
Тлумачення норм судами є квазірегулюванням, яке виступає додатковим інструментом зміцнення верховенства права в Україні. Особливо помічним цей інструмент є тоді, коли, зокрема, існує необхідність у подоланні колізій та заповнення правовим регулюванням прогалин в законодавстві; квазірегулювання сприяє розвитку доктрини права та є індикатором для законодавця, що ті чи ті відносини повинні бути врегульовані, що суспільні відносини змінилися, ускладнилися і потребують нагального законодавчого регулювання і що законодавець вже запізнюється у їх унормуванні
При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному, якщо він не скасований виданим пізніше загальним актом
За умов спірних правовідносин, спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України "Про державну службу", а не Закон України "Про Державний бюджет України на 2025 рік".
У рішенні від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 Конституційний Суд України в вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині 2 статті 19, статті 130 Конституції України.
Виходячи з того, що предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27 лютого 2020 року №3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац 8 підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 лютого 2020 року у справі №520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
У свою чергу, роз'яснення НАДС, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади щодо розрахунку заробітної плати мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм, а тому не можуть покладатися в основу видання наказів щодо встановлення складових заробітної плати державних службовців.
Відповідачем не надано суду жодного доказу правомірності встановлення позивачу з 01.01.2025 року надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 30 відсотків посадового окладу у спірних правовідносинах в розумінні зазначеної норми Закону.
З огляду на встановлені обставини справи та наведені норми законодавства, позивач має право на отримання надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 48 відсотків посадового окладу.
Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Обираючи належний та ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, суд вважає за необхідне задовольнити позовні вимоги шляхом визнання протиправним та скасування наказу П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2025 року № 64-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 » та відновленню шляхом зобов'язання відповідача здійснити перерахунок та виплату з 01.01.2025 року надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 відповідно до статті 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу, з урахуванням раніше виплачених сум.
У процесі розгляду справи не встановлено інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин.
Згідно зі ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно положень ст.75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст.76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Згідно з ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок доказування в спорі покладається на відповідача орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.
Відповідно до ст.90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв'язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що підлягає задоволенню. Щодо розподілу судових витрат, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч.5 ст.139 КАС України якщо сторону, на користь якої ухвалено рішення, звільнено від сплати судових витрат, з іншої сторони стягуються судові витрати на користь осіб, що їх понесли, пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимог, а інша частина компенсується за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Якщо обидві сторони звільнені від сплати судових витрат, вони компенсуються за рахунок держави у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.5 Закону України «Про судовий збір» від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються позивачі у справах про стягнення заробітної плати та поновлення на роботі. Оскільки предметом спору є нарахування та виплата надбавки за вислугу років на державній службі, яка згідно з ч.2 ст.50 Закону України «Про державну службу» входить до структури заробітної плати державного службовця, позивач звільнений від сплати судового збору за подання цього адміністративного позову.
Приймаючи до уваги те, що позивача звільнено від сплати судового збору, а відповідачем судові витрати не понесені, суд вирішує розподіл судових витрат в цій частині у справі не здійснювати.
Керуючись статтями 2, 9, 72-77, 139, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до П'ятого апеляційного адміністративного суду (просп.Лесі Українки,19-21, м.Одеса, 65069) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2025 року № 64-ос/а «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 ».
Зобов'язати П'ятий апеляційний адміністративний суд (просп. Лесі Українки, 19-21, м. Одеса, 65069, код ЄДРПОУ 42261436) здійснити перерахунок та виплату з 01.01.2025 року надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) відповідно до статті 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу, з урахуванням раніше виплачених сум.
Рішення набирає законної сили згідно ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя К.С. Єфіменко