Справа № 640/17785/22 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.
25 лютого 2025 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Заїки М.М.,
суддів: - Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
при секретарі - Руденку Я.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Сільськогосподарського Товариства з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом Офісу Генерального прокурора до Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи: Національний музей народної архітектури та побуту України, Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський», про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
Заступник Генерального прокурора (далі також прокурор) в інтересах держави звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи: Національний музей народної архітектури та побуту України (далі також Музей), Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський» (далі - СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський»), в якому просив:
- визнати протиправними та нечинними абзац 2 пункту 1 та пункт 2 наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 (щодо затвердження меж та режимів використання зон охорони (скориговані) Музею народної архітектури та побуту Національної академії наук України (с. Пирогів) з урахуванням вимог Указу Президента України від 25 червня 2007 року № 553, визначених науково-проектною документацією, розробленою Науково-дослідним проектним інститутом містобудування і погодженою Національною академією наук України, Державною службою з питань національної культурної спадщини, Головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації та комунальним об'єднанням «Київзеленбуд», та щодо визнання такими, що втратили чинність зони охорони Музею народної архітектури та побуту Національної академії наук України, затвердженої Міністром культури і туризму України від 30 грудня 2005 року);
- зобов'язати Міністерство культури та інформаційної політики України, як уповноваженого суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, прийняти нормативно-правовий акт з метою встановлення меж і режимів використання зон охорони Музею народної архітектури та побуту України.
В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 є протиправним та нечинним оскільки затверджені цим наказом зони охорони Музею встановлено за відсутності науково-проектної документації.
Зокрема позивач вказує, що оскаржуваним наказом затверджено межі та режим використання зон охорони Музею без відповідної науково-проектної документації, яка повинна містити наукове обґрунтування та виклад обставин про натурні обстеження видового розкриття пам'яток архітектури в середовищі з відповідних оглядових майданчиків Музею. Крім того схема зон охорони Музею, не містить підписів її розробника та керівника державного підприємства «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування».
З огляду на вказане позивач вважає, що наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 затверджено зони охорони Музею, відображені на графічній частині, за відсутності науково-проєктної документації та без належного обґрунтування необхідності встановлення (коригування) зон охорони Музею, визначення їх у відповідних конфігураціях.
Окремо позивач зазначає, що затверджені оскаржуваним наказом межі та режим використання зон охорони (скориговані) Музею не забезпечують оптимальне візуальне сприйняття музейної експозиції та не забезпечують захисту території Музею від шкідливих техногенних і природних впливів. При цьому суттєве зменшення зон охорони Музею фактично надає можливість забудови навколишніх земель, що нівелює саму суть музейної експозиції та мету функціонування Музею.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2023 року справу було прийнято до провадження після передачі цієї справи з Окружного адміністративного суду міста Києва на підставі абзаців 1-3 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду».
28 травня 2024 року представником відповідача подано заяву про визнання позову.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року позов задоволено.
Визнано протиправним та нечинними абзац 2 пункту 1 та пункт 2 наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 (щодо затвердження меж та режимів використання зон охорони (скориговані) Музею народної архітектури та побуту Національної академії наук України (с. Пирогів) з урахуванням вимог Указу Президента України від 25 червня 2007 року № 553, визначених науково-проектною документацією, розробленою Науково-дослідним проектним інститутом містобудування і погодженою Національною академією наук України, Державною службою з питань національної культурної спадщини, Головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації та комунальним об'єднанням «Київзеленбуд», та щодо визнання такими, що втратили чинність зони охорони Музею народної архітектури та побуту Національної академії наук України, затверджені Міністром культури і туризму України від 30 грудня 2005 року).
Зобов'язано Міністерство культури та інформаційної політики України, як уповноваженого суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, прийняти нормативно-правовий акт з метою встановлення меж і режимів використання зон охорони Музею народної архітектури та побуту України.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що позивач у ході судового розгляду адміністративної справи довів обґрунтованість своїх вимог, та враховуючи, що відповідач визнав позов у повному обсязі, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» подало апеляційну скаргу, в якій просило рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» є орендарем земельної ділянки площею 16,0345 га (кадастровий номер 8000000000:79:107:0002) по вул. Академіка Заболотного у м. Києві, яка до прийняття наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 входила до зони охорони Національного музею народної архітектури та побуту України.
При цьому апелянт зауважує, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не надав оцінки тим обставинам, що СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» є фактичним користувачем вказаної земельної ділянки, і задоволення цього позову призводить до позбавлення СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» права користування земельною ділянкою.
Також скаржник вказує на відсутність необхідності захисту інтересів держави у цій справі, оскільки відповідач не порушував державного інтересу, а прокурор не довів в чому саме полягає порушення державного інтересу, і які дійсні правові підстави для задоволення позову мають місце. Зазначає, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Однак, як вважає апелянт, прокурором при зверненні до суду з цим позовом такі обставини наведені не були.
Шостим апеляційним адміністративним судом ухвалою від 25 вересня 2024 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзивів на апеляційну скаргу.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський», в якому вказав на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, а також на безпідставність доводів апеляційної скарги.
При цьому позивач зауважив про відсутність підстав для участі СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» у цій справі в якості третьої особи, оскільки зазначені позовні вимоги спрямовані виключно до Міністерства культури та інформаційної політики України, як суб'єкта владних повноважень, який видав такий наказ та уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Внаслідок задоволення позову прокурора, рішення у цій справі не вплинуло на права та обов'язки інших осіб, окрім як Міністерства культури та інформаційної політики України, яке зобов'язане прийняти нормативно-правовий акт з метою встановлення меж і режимів використання зон охорони Музею народної архітектури та побуту України.
Водночас позивач вважає, що посилання СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» на можливу наявність у нього речового права на землі, розташовані поблизу території Музею жодним чином не пов'язані з предметом спору у цій справі. Отже, задоволення позову у цій справі не призвело до обмеження чи звуження прав скаржника.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року справу призначено до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні.
У судовому засіданні апелянт вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.
Представники відповідача та прокуратури заперечували проти задоволення апеляційної скарги, просили залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, заслухавши пояснення учасників справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Встановлено, що Національний музей народної архітектури в побуту України є державним науково-дослідним та культурно-освітнім закладом культури (пункт 1.1 Статуту Музею). Музей створений постановою Ради Міністрів Української РСР від 06 лютого 1969 року № 105 як Державний музей народної архітектури та побуту України.
Згідно з постановою Ради Міністрів Української РСР від 31 березня 1971 року № 159 Державний музей народної архітектури та побуту України передано Міністерством культури УРСР у відання Українського товариства охорони пам'яток історії та культури.
При цьому встановлено, що у постійному користуванні Музею перебувають земельні ділянки площею 97,7 га (державний акт на право користування землею, виданий 22 грудня 1972 року Києво-Святошинською районною радою депутатів трудящих), 35 га (державний акт на право користування землею серії Б № 027538, виданий у 1977 році Києво-Святошинською районною радою депутатів трудящих), 1,5 га (план земельної ділянки, відведеної в постійне користування рішенням виконкому Київської обласної ради депутатів трудящих від 17 липня 1975 року № 281 на підставі розпорядження Ради Міністрів УРСР від 29 серпня 1975 року № 560-р).
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05 липня 2004 року № 417 Державний музей народної архітектури та побуту України передано у відання Національної академії наук України. Постановою Бюро Президії Національної академії наук України (далі - НАН України) від 22 березня 2005 року № 57 Музей перейменовано на Музей народної архітектури та побуту України НАН України.
Зони охорони Музею було визначено 09 серпня 2005 року та затверджено Міністром культури і туризму України 30 грудня 2005 року.
Розпорядженням Президії НАН України від 20 березня 2007 року № 172 визначено найменування Музею як державна установа «Музей народної архітектури та побуту України Національної академії наук України».
Указом Президента України «Про невідкладні заходи щодо розвитку Державного музею народної архітектури та побуту України» від 25 червня 2007 року № 553 Кабінету Міністрів України доручено розробити за участю Національної академії наук України та затвердити до 01 вересня 2007 року план заходів із забезпечення повноцінного функціонування та розвитку Державного музею народної архітектури та побуту України, передбачивши вирішення в установленому порядку питань, зокрема, щодо: реконструкції існуючих та будівництва нових об'єктів на території Музею, необхідних для зберігання, демонстрування музейних експонатів, проведення науково-дослідних робіт; облаштування території Музею, створення сучасної інфраструктури для відпочинку та обслуговування відвідувачів; посилення охорони Музею, забезпечення його пожежної безпеки. Кабінет Міністрів України, Київську міську державну адміністрацію зобов'язано забезпечити вирішення до 01 серпня 2007 року відповідно до законодавства питань щодо впорядкування землекористування на території Державного музею народної архітектури та побуту України та прилеглих до нього територій, уточнення меж земельних ділянок інших землекористувачів, припинення незаконного користування земельними ділянками на території Музею та в його охоронних зонах; розглянути щодо можливості розширення території Музею за рахунок прилеглих до нього територій; посилити державний контроль за додержанням визначеного відповідно до законодавства режиму території Музею.
Наказом Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07, зокрема, затверджено межі та режими використання зон охорони (скориговані) Музею, визначені науково-проектною документацією, розробленою Науково-дослідним проектним інститутом містобудування і погодженою НАН України, Державною службою з питань національної культурної спадщини, Головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації та комунальним об'єднанням «Київзеленбуд».
Постановою Бюро Президії НАН України «Про розвиток упорядкування території та охоронних зон Музею народної архітектури та побуту України НАН України» від 19 вересня 2007 року № 242 вирішено взяти до уваги, що всі проєкти рішень з питань використання майна та земельних ділянок, встановлення та зміни охоронних зон території навколо Музею в обов'язковому порядку мають бути погоджені (затверджені) Президією НАН України і оформлені постановою. Рішення (погодження), прийняті з порушенням зазначеного вище порядку, не мають юридичної сили і є недійсними.
Листом від 19 листопада 2007 року № 129/2008-1 НАН України повідомила Кабінет Міністрів України про те, що погодження НАН України на проєкті наказу Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07 не є дійсним.
Указом Президента України «Про невідкладні заходи щодо розвитку міста Києва» від 25 лютого 2008 року № 157/2008 доручено Кабінету Міністрів України та Київській міській державній адміністрації вжити в установленому порядку невідкладних заходів щодо збереження, відтворення та охорони історико-культурного середовища в м. Києві, зокрема щодо визначення охоронних зон Державного музею народної архітектури та побуту України, з метою його повноцінного функціонування і розвитку.
Указом Президента України від 21 липня 2008 року № 644 Державній установі «Музей народної архітектури та побуту України Національної академії наук України» надано статус національної та постановлено надалі її найменувати як Національний музей народної архітектури та побуту України.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 року № 1600-р затверджено план заходів із забезпечення повноцінного функціонування і розвитку Музею (далі - план заходів).
Згідно з пунктами 1, 2 плану заходів НАН України, Міністерству культури і туризму України, Київській міській державній адміністрації доручено розробити і затвердити в установленому законодавством порядку генеральний план розвитку Музею (грудень 2011 року); НАН України, Міністерству культури і туризму України, Міністерству регіонального розвитку та будівництва України, Київській міській державній адміністрації - забезпечити внесення змін до меж зон охорони Музею та режимів їх використання (2010 рік).
У листопаді 2011 року Музеєм ініційовано внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України 187 архітектурних експонатів (лист від 29 листопада 2011 року № 529).
Прокуратурою було направлено запити до Міністерства культури та інформаційної політики України, Київського комунального об'єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд», Київської міської державної адміністрації, НАН України та державного підприємства «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» щодо надання інформації, зокрема, щодо обставин надходження на погодження науково-проєктної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони Музею, затверджених наказом Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07.
Листом Міністерства культури та інформаційної політики України від 14 липня 2022 року № 06/18/824-22 повідомлено, що текстова частина науково-проєктної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони Музею у Міністерства відсутня.
Листом Київського комунального об'єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд» від 26 вересня 2022 року № 077/226-1830 повідомлено, що інформація про надходження на погодження науково-проєктної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони Музею в період часу до 10 липня 2007 року відсутня.
Згідно з листом від 27 вересня 2022 року № 200/1 Музей повідомив, що йому невідомо, хто був замовником науково-проєктної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони Музею, затверджених наказом Міністерства культури і туризму України 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07, та чим аргументовано необхідність розроблення цієї науково-проєктної документації.
Листом від 28 вересня 2022 року № 232 державного підприємства «Науково-дослідний проектний інститут містобудування» повідомлено, що документація стосовно визначення зон охорони Музею в інституті не зберіглася.
Міністерство культури та інформаційної політики України у листі від 11 жовтня 2022 року № 05/18/2894-22 зазначило, що в архіві Міністерства до відповідного наказу долучено графічну частину зон охорони, без науково-проєктної документації. У Міністерства відсутня інформація хто був замовником розроблення науково-проєктної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони Музею, затверджених наказом Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07.
Крім того, Київська міська державна адміністрація у листі від 05 жовтня 2022 року № 017-132 зазначила, що науково-проєктна документація з визначення меж і режимів використання зон охорони Музею на розгляд не надходила.
З огляду на вказане, вважаючи оскаржуваний наказ протиправними, заступник Генерального прокурора в інтересах держави звернуся до суду із вказаним позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини. Водночас суд виснував, що відповідач приймаючи оскаржуваний наказ порушив визначений законодавством порядок планування і забудови територій, за відсутності науково-проєктної документації та без належного обґрунтування необхідності встановлення (коригування) зон охорони Музею, а відтак порушив вимоги чинного законодавства та суспільний інтерес щодо планування територій архітектурно-мистецької спадщини. При цьому судом враховано, що відповідач під час судового розгляду справи визнав позов прокурора та просив його задовольнити.
Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує наступне.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Із змісту приписів статті 46 КАС України вбачається, що в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно частин третьої - п'ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Статтею 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно яких інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що, як правильно зазначив суд першої інстанції, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Водночас, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
Матеріали справи свідчать, що необхідність представництва інтересів держави і суспільства в даній справі Генеральна прокуратура обґрунтовує тим, що безпідставне та необґрунтоване встановлення наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 меж і режимів використання зон охорони Музею, які не забезпечують оптимальне візуальне сприйняття музейної експозиції, видового розкриття пам'яток архітектури в середовищі з характерних оглядових точок чи майданчиків експозиційних маршрутів, захист території Музею від шкідливих техногенних і природних впливів безперечно свідчить про порушення інтересів держави, оскільки воно зачіпає інтереси Українського народу та територіальної громади міста Києва щодо збереження, популяризації й передачі майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, а також становить загрозу безповоротної втрати ландшафту навколо Музею внаслідок забудови прилеглих територій і як наслідок спотворення музейної експозиції - традиційного середовища українського села ХІХ - початку ХХ століття.
При цьому позивач наголошує, що саме Міністерство культури та інформаційної політики України (як правонаступник Міністерства культури, молоді та спорту України, яке є правонаступником Міністерства культури і туризму України) є органом, який уповноважений державою на врегулювання правовідносин з охорони культурної спадщини (шляхом затвердження науково-проектної документації з визначенням режиму використання пам'ятки), однак у даному випадку сам виступає «порушником» у спірних правовідносинах, а порушення інтересів держави стали наслідком рішення (прийняття оскаржуваного наказу) зазначеного уповноваженого органу, який визначений відповідачем за цим позовом.
Наведене, на переконання позивача, свідчить, що в особі одного органу (Міністерство культури та інформаційної політики України) поєднуються «порушник» вимог законодавства та орган, який реалізує повноваження у сфері охорони культурної спадщини.
Отже, з огляду на відсутність органу, який може захистити інтереси держави у спірних правовідносин, в силу норм чинного законодавства України, справедливим реалізатором функцій з захисту інтересів держави може виступати лише прокуратура.
Колегія суддів звертає увагу, що вирішуючи справи, пов'язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об'єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об'єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування (постанови від 09 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22).
Згідно з пунктом 1 Положення «Про Міністерство культури та інформаційної політики України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 (далі - Положення № 885), Міністерство культури та інформаційної політики України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 7 постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов'язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.
Згідно з пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2020 року № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади», перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.
Міністерство культури та інформаційної політики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісними майновими комплексами державного підприємства «Мультимедійна платформа іномовлення України» та Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам'яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей (пункту 1 Положення № 885).
Згідно з пунктами 94-3, 94-6, 94-8, 9-14 пункту 4 Положення № 885 Міністерство культури та інформаційної політики України здійснює науково-методичне керівництво у питаннях охорони культурної спадщини, контроль за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, координацію робіт з виявлення, дослідження та документування об'єктів культурної спадщини, затверджує науково-проектну (науково-дослідну) документацію з визначення режиму використання пам'ятки національного значення, меж і режимів використання її території та зон охорони, історико-культурного заповідника державного значення, історико-культурної заповідної території, їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.
Виходячи з того, що спеціально уповноваженим органом державної влади у спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики України, і саме рішення цього органу є предметом судового оскарження, колегія суддів вважає, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об'єктом судового захисту за таким позовом.
Надаючи правову оцінку наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 27 серпня 2007 року № 984/2/16-07 щодо затвердження меж та режимів використання зон охорони (скориговані) Музею, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
Згідно статті 1 Закону України «Про музеї та музейну справу» музеями є культурно-освітні та науково-дослідні заклади, призначені для вивчення, збереження та використання пам'яток природи, матеріальної і духовної культури, прилучення громадян до надбань національної і світової історико-культурної спадщини.
За своїм профілем музеї поділяються на такі види: історичні, археологічні, краєзнавчі, природничі, літературні, мистецькі, етнографічні, технічні, галузеві тощо. На основі ансамблів, комплексів пам'яток та окремих пам'яток природи, історії, культури та територій, що становлять особливу історичну, наукову і культурну цінність, можуть створюватись історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби (частини перша та друга статті 6 Закону України «Про музеї та музейну справу»).
Відповідно до статті 11 Закону України «Про музеї та музейну справу» на території, відведеній для музею, забороняється діяльність, що суперечить його функціональному призначенню або може негативно впливати на стан зберігання музейного зібрання, а також інша діяльність, яка є несумісною з діяльністю музею як закладу культури. Потреба охороняти культурну спадщину визначена на найвищому (конституційному) рівні.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08 червня 2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (тут, і далі, в редакції на час прийняття оскаржуваного наказу).
Згідно статті 1 вказаного Закону, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема Міністерство культури України як центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, а також орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини районних державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
Згідно пунктів 1, 14, 17, 32 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини належить: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; визначення меж територій пам'яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; встановлення режиму використання пам'яток національного значення, їхніх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; здійснення інших повноважень відповідно до закону.
Відповідно до пунктів 4, 5, 6, 7 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: визначення меж територій пам'яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони; встановлення режиму використання пам'яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; забезпечення виготовлення, складання і передачі центральному органові виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини наукової документації з описами та фіксацією об'єктів культурної спадщини, а в разі отримання дозволу на їх переміщення (перенесення) - демонтаж із них елементів, які становлять культурну цінність, з метою збереження.
Частиною першою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, комплексів (ансамблів) навколо них повинні встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Системний аналіз зазначених вище положень законодавства свідчить, що до компетенції відповідача, зокрема, належить визначення меж територій пам'яток національного значення та затвердження їх зон охорони.
Водночас затвердженню зон охорони пам'ятки передує розроблення науково-проєктної документації, яка повинна містити належне обґрунтування визначення конфігурації та розмірів відповідних зон (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару), що визначаються індивідуально для кожної пам'ятки з урахуванням особливостей рельєфу, гідрографії, видів рослинності, аналізу видового розкриття пам'яток, визначення композиційної ролі пам'яток тощо.
Разом з тим, як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, наказ Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07, яким затверджено межі та режими використання зон охорони Музею, було прийнято без відповідної науково-проєктної документації, яка повинна містити наукове обґрунтування та виклад інформації про натурні обстеження видового розкриття пам'яток архітектури в середовищі з відповідних оглядових майданчиків Музею.
Крім того, зі схеми зон охорони Музею, погодженої НАН України, Державною службою з питань національної культурної спадщини, Головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації та комунальним об'єднанням «Київзеленбуд», вбачається, що схема не містить підписів її розробника та керівника державного підприємства «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування».
З огляду на вказане колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наказом Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07 затверджено зони охорони Музею, відображені на графічній частині, за відсутності науково-проєктної документації та без належного обґрунтування необхідності встановлення (коригування) зон охорони Музею, визначення їх у відповідних конфігураціях, що підтверджує незаконність прийняття вищезазначеного наказу.
При цьому, відповідно до підпункту «а» пункту 11.8 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (діючого станом на 27 серпня 2007 року) при плануванні і забудові міських і сільських поселень необхідно враховувати зони охорони пам'яток історії та культури охоронні зони, до яких входять території пам'яток (земельні ділянки пам'яток у їх історичних та природних межах) з доповненням ділянок прилеглих територій, у межах яких забезпечується фізична схоронність пам'яток та їх найближчого історичного оточення (середовища), а також оптимальні умови зорового сприймання пам'яток (у межах 350-500 м). У місцях концентрації пам'яток різних видів, об'єднаних спільністю планування, історичного середовища, ландшафту встановлюються групові (комплексні) охоронні зони.
Згідно з пунктом 5.1 ДСТУ Б.2.2-10-2016 «Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування» зони охорони пам'яток архітектури та містобудування визначаються на основі натурних досліджень території, детального аналізу історичних, іконографічних і картографічних матеріалів щодо розвитку планувальної структури та ролі пам'яток у довкіллі, з максимальним використанням матеріалів здійснених раніше досліджень і обстежень, зокрема історико-архітектурного опорного плану. При розробленні науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування проводяться такі дослідження: аналіз природної основи території щодо визначення особливостей рельєфу, гідрографії, видів рослинності; історико-містобудівний аналіз щодо визначення історичного розвитку планування і забудови; натурні дослідження середовища щодо визначення просторової побудови, поверховості забудови, її стильових ознак, кольорового вирішення, впорядження, дисгармонійних будівель та споруд; аналіз об'єктів культурної спадщини та існуючої забудови, розташованих на прилеглих до пам'яток територіях; аналіз видового розкриття пам'яток; визначення композиційної ролі пам'яток.
Отже, з вищезазначеного вбачається, що чинними державними будівельними нормами, так і діючими на 27 серпня 2007 року, передбачалося визначення зон охорони на основі натурних досліджень території з метою забезпечення зорового сприйняття пам'ятки.
Водночас, затверджені наказом Міністерства культури і туризму України від 27 серпня 2007 року № 984/0/16-07 межі та режими використання зон охорони було скореговано та зменшено зони охорони Музею, що не допускається вимогами чинного законодавства, ні станом на той час, ні на теперішній час.
Генеральною конференцією Організації Об'єднаних Націй ухвалено ряд міжнародних актів про охорону культурної та природної спадщини, таких як: Рекомендація щодо міжнародних принципів, які застосовуються під час археологічних розкопок (1956), Рекомендація про збереження краси пейзажів і місцевостей (1962), Рекомендація про збереження культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських або приватних робіт (1968), а також Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини (1972), тощо.
У згаданій Рекомендації 1972 року наголошено на тому, що кожен предмет культурної та природної спадщини є унікальним і зникнення будь-якого такого предмета є невідновною та безповоротною втратою для цієї спадщини у зв'язку з чим, кожну країну на території якої знаходяться предмети культурної та природної спадщини, зобов'язано зберегти цю частину спадщини людства і забезпечити передачу майбутнім поколінням.
Таким чином, з огляду на міжнародні зобов'язання, взяті на себе Україною, та положення статті 54 Конституції України держава зобов'язана забезпечувати збереження об'єктів, що становлять культурну цінність. Збереження культурної спадщини впливає на формування менталітету нації, стверджує спадкоємність одвічних цінностей і традицій, формує базу для сталого розвитку суспільства. Запорукою піднесення української культури та духовного розвитку суспільства в дусі патріотизму і любові до України є збереження та примноження культурної спадщини, яку ми отримали від попередніх поколінь.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до правильного про наявність підстав для задоволення позову.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Колегія суддів вважає слушними доводи прокурора про необґрунтованість посилання СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» на можливу наявність у нього речового права на землі, розташовані поблизу території Музею, оскільки вони жодним чином не пов'язані з предметом спору у цій справі. Отже, задоволення позову у цій справі не призвело до обмеження чи звуження прав скаржника.
При цьому, як свідчать дані Єдиного державного реєстру судових рішень, рішенням Господарського суду міста Києва від 09 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 06 лютого 2024 року, задоволено заяву заступника Генерального прокурора про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами; скасовано ухвалу Господарського суду міста Києва від 20 січня 2021 року у справі № 910/5217/20. Одночасно суд розглянув справу по суті та задовольнив позов повністю. Скасував рішення Державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 44742292 від 20 грудня 2018 року про реєстрацію за СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» права оренди земельної ділянки площею 16,0345 га (кадастровий номер 8000000000:79:107:0002) на вул. Академіка Заболотного у місті Києві. Скасував державну реєстрацію права оренди СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський», оформлену записом, вчиненим 20 грудня 2018 року Державним реєстратором за № 29569710 про право оренди СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» на земельну ділянку площею 16,0345 га (кадастровий номер 8000000000:79:107:0002) по вул. Академіка Заболотного у місті Києві.
Постановою Верховного Суду від 20 листопада 2024 року постанову Північного апеляційного господарського суду від 06 лютого 2024 року та рішення Господарського суду міста Києва від 09 червня 2022 року у справі № 910/5217/20 залишено без змін.
Зокрема, у вказаній справі суди дійшли висновку, що СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» незаконно, без належних правових підстав, в порушення норм чинного законодавства, за відсутності волевиявлення Київської міської ради та без відповідного рішення про відведення СГ ТОВ Агрокомбінат «Хотівський» землі у користування, без укладення договору оренди землі, зареєструвало за собою право оренди на спірну земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:79:107:0002 площею 16,0345 га.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись статтями 48, 195, 242-244, 250, 271, 272, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Сільськогоподарського Товариства з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський» залишити без задоволення, рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку, відповідно до статті 328 КАС України.
Головуючий суддя М.М. Заїка
Судді Є.О. Сорочко
Є.В. Чаку
Повний текст постанови складено та підписано 26 лютого 2025 року.