30 січня 2025 року
м. Київ
Справа № 140/10981/24
Провадження № 11-281заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про перегляд ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року (судді Гімон М. М., Васильєва І. А., Дашутін І. В., Хохуляк В. В., Юрченко В. П.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання протиправними дій та стягнення коштів і
1. У жовтні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника секретаріату ВРП від 12 січня 2024 року № 10-к «Про встановлення надбавки за вислугу років» в частині встановлення ОСОБА_1 з 01 січня 2024 року надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 30 відсотків посадового окладу;
- зобов'язати ВРП здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 надбавки за вислугу років державної служби з 01 січня 2024 року відповідно до частини першої статті 52 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), а саме: на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу, з урахуванням раніше виплачених сум.
2. Волинський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 жовтня 2024 року прийняв позовну заяву до розгляду, відкрив провадження у цій справі та постановив розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.
Цей же суд ухвалою від 16 жовтня 2024 року задовольнив клопотання представника відповідача і передав цю адміністративну справу на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Свою позицію суд мотивував тим, що за змістом статей 22 і 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) саме Верховному Суду підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП. Оскільки оскаржуване рішення відповідач видав як суб'єкт владних повноважень і воно стосується прав або інтересів визначеної в акті особи, таке рішення в аспекті приписів статті 266 КАС України є актом ВРП, а звідси - цей спір підсудний Верховному Суду як суду першої інстанції. На обґрунтування своєї позиції суд послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі № 9901/481/19.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі також - КАС ВС) ухвалою від 13 листопада 2024 року відмовив у прийнятті справи до свого провадження та повернув її до Волинського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
У своєму рішенні суд послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) у постанові від 26 серпня 2019 року у справі № 855/364/19 (провадження № 11-871ав19), відповідно до якої, якщо суд першої інстанції помилково чи неправильно направив до суду справу, яка за предметом спору, суб'єктним складом учасників, характером спірних правовідносин відноситься до його підсудності, а суд, якому була направлена справа (позовна заява), повернув її назад як направлену внаслідок порушення правил підсудності, то рішення суду, який повернув справу адресанту, не може розцінюватися як ознака спору щодо підсудності чи порушення заборони про передавання справ, встановленої статтею 30 КАС України.
З огляду на зазначене суд дійшов висновку, що спір, у якому позивач є працівником секретаріату ВРП, а предмет спору пов'язаний із захистом прав позивача на отримання надбавки за вислугу років у розмірі, встановленому Законом № 889-VIII, шляхом скасування наказу керівника секретаріату ВРП, має розглядатися за загальними правилами підсудності, що встановлені статтею 25 КАС України. Тобто виходив з того, що правовідносини у цій справі не пов'язані із повноваженнями ВРП як органу суддівського врядування, не врегульовуються Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ані прямо, ані опосередковано, тому на ці спірні правовідносини не можуть поширюватися правила інстанційної підсудності.
4. ВРП не погодилась із цим рішенням суду і через підсистему «Електронний суд» подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року, а справу направити до КАС ВС для продовження розгляду.
Зазначає, що приписи статті 30 КАС України мають імперативний характер і є обов'язковими до виконання. Ця стаття встановлює обов'язок суду прийняти до свого провадження справу, якщо вона передана на підставі статті 29 КАС України. Тобто адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в порядку, встановленому статтею 29 цього Кодексу, повинна бути прийнята до провадження адміністративним судом, до якого вона надіслана.
З покликанням на статті 22 та 266 КАС України зауважує, що у цій справі оскаржується наказ керівника секретаріату ВРП від 12 січня 2024 року № 10-к «Про встановлення надбавки за вислугу років», який видав суб'єкт владних повноважень. Такий наказ є актом ВРП (актом індивідуальної дії), а тому ця справа має розглядатися Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду.
Ще автор скарги вказує на те, що суд касаційної інстанції розмежовує спори на спори, які прямо або опосередковано стосуються її функціонування як органу суддівського врядування виходячи з повноважень, установлених у статті 3 Закону № 1798-VIII, та на спори, які не пов'язані безпосередньо з повноваженнями ВРП як органу суддівського врядування. Проте стаття 266 КАС України не містить такої класифікації та не розмежовує правовідносини, які виникли з виконання ВРП своїх повноважень, та правовідносини з секретаріатом ВРП.
Крім того, скаржник звертає увагу на те, що КАС ВС неодноразово розглядав судові спори, які не пов'язані безпосередньо з повноваженнями ВРП як органу суддівського врядування (судові справи, пов'язані з системою обліку публічної інформації; справи, пов'язані зі стягненням винагороди членам ВРП, та справи, пов'язані з запитами на публічну інформацію або зверненням громадян, де відповіді надавалися працівниками ВРП).
Зазначає, що зміна нормативно-правового регулювання питання розміру надбавки за вислугу років на державній службі (частина 1 статті 52 Закону № 889-VIII на пункт 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України від 09 листопада 2023 року № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік») зумовило звернення державних службовців у зазначеній категорії справ із позовними заявами про визнання протиправними дій державних органів щодо проведення нарахування та виплати надбавки за вислугу років на державній службі та зобов'язання провести нарахування і виплату надбавки виходячи з приписів статті 52 Закону № 889-VIII. Невизначеність з цього питання призвела до правової невизначеності, вирішення якої потребує формування єдиної правової позиції щодо вирішення юридичної колізії.
5. Відзив на апеляційну скаргу не надходив.
6. Велика Палата ухвалою від 04 грудня 2024 року відкрила провадження у справі, а ухвалою від 18 грудня 2024 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
7. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і встановила таке.
Предметом апеляційного перегляду є ухвала КАС ВС про відмову в прийнятті справи до свого провадження та повернення її до Волинського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
За обставинами справи позивачка є працівницею ВРП, яка не погодилась із наказом керівника секретаріату ВРП від 12 січня 2024 року № 10-к «Про встановлення надбавки за вислугу років» у частині встановлення їй з 01 січня 2024 року надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 30 відсотків посадового окладу, оскаржила його до Волинського окружного адміністративного суду, який просила скасувати оскаржуваний наказ та зобов'язати ВРП здійснити перерахунок та виплату надбавки за вислугу років державної служби.
Отож Велика Плата має дати відповідь на порушені в апеляційній скарзі питання, зокрема, чи міг КАС ВС повернути передану йому справу на підставі статті 29 КАС України до суду, який її направляв, а також чи Волинський окружний адміністративний суд є судом, встановленим законом, який має повноваження (є управненим) розв'язувати спори, що виникають у зв'язку з оскарженням документів, дій чи бездіяльності керівних службових осіб у структурі секретаріату ВРП, одним з яких (документів) є наказ керівника секретаріату ВРП щодо виплат державним службовцям надбавки за вислугу років.
8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).
Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає в захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.
9. Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Ради, , рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, (частина четверта статті 22 КАС України в редакції Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX), який набрав чинності 05 серпня 2021 року).
Законом № 1635-IX доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до цього Закону.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРП визначені статтею 266 КАС України.
За правилами цієї статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на перевірку законності дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя, а також законності її актів. Такі спори розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів. Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може, зокрема, визнати акт ВРП протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; визнати дії чи бездіяльність Вищої ради правосуддя протиправними, зобов'язати її вчинити певні дії; або ж застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
10. КАС ВС, коли ухвалював рішення про повернення справи до Волинського окружного адміністративного суду для продовження її розгляду, покликався на правові висновки Великої Палати, за якими Верховному Суду не підсудні абсолютно всі спори, у яких відповідачем є ВРП, а лише ті з них, які прямо або опосередковано стосуються її функціонування як органу суддівського врядування виходячи з повноважень, встановлених у статті 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII). Водночас у правовідносинах, які виникають між працівниками ВРП та секретаріатом Ради [стосовно, приміром, належних для роботи умов та їх матеріально-технічного забезпечення, або видання наказів у межах наданих повноважень з питань, котрі стосуються платні державних службовців чи працівників ВРП], Рада виступає як роботодавець і в таких відносинах вона виконує функції, не пов'язані безпосередньо з повноваженнями ВРП як органу суддівського врядування. Такі правовідносини випливають із організаційного забезпечення діяльності ВРП, яка (діяльність), однак, не є тотожною діяльності Ради зі здійснення [повноважень, визначених для неї Конституцією України як спеціальному органу державної влади в системі правосуддя] (постанови Великої Палати від 12 грудня 2019 року у справі № 9901/481/19 та від 12 жовтня 2023 року у справі № 990/156/23).
11. Серед іншого, Велика Палата зазначила, що законодавець встановив вичерпний перелік суб'єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у справах, що підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, з-поміж яких, зокрема, є і ВРП. Як вже мовилося вище, особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема ВРП визначені статтею 266 КАС України.
Закон № 1798-VIII визначає статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП. Відповідно до статті 1 названого Закону ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів. ВРП є юридичною особою, видатки на її утримання визначаються окремим рядком у Державному бюджеті України. Повноваження ВРП визначає стаття 3 Закону № 1798-VIII.
Водночас за змістом статті 27 Закону № 1798-VIII організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності ВРП та її органів здійснює секретаріат. Керівник та інші посадові особи секретаріату ВРП є державними службовцями, якщо інше не визначено цим Законом.
У згаданих справах предмет спору був пов'язаний зі звільненням особи з посади члена ВРП або ж стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу такої особи (члена ВРП). Велика Палата акцентувала увагу, що спірні правовідносини врегульовуються Законом № 1798-VIII, а право на винагороду члена ВРП є не стільки платнею за виконання обов'язків члена ВРП, скільки гарантією діяльності останнього.
12. Повертаючись до питання підсудності спору, про який заявила ОСОБА_1 , Велика Палата вважає правильним висновок, до якого дійшов КАС ВС, і не вбачає підстав, щоб відійти від висловленої позиції та змінити свою практику у спорах цієї категорії.
Варто ще раз наголосити, що позивачка є працівницею секретаріату ВРП, а предмет спору пов'язаний із захистом її прав на отримання надбавки за вислугу років у розмірі, встановленому Законом № 889-VIII, шляхом скасування наказу керівника секретаріату ВРП. Тобто правовідносини у цій справі не пов'язані із повноваженнями ВРП як органу суддівського врядування, не врегульовуються Законом № 1798-VIII ані прямо, ані опосередковано.
Предмет спору у цій справі не свідчить про виключну його підсудність Верховному Суду як суду першої інстанції, оскільки оскаржуваний наказ керівника секретаріату ВРП за формою, видом, зовнішнім вираженням волі уповноваженого суб'єкта, вольовою спрямованістю документа на певні юридичні наслідки та іншими значеннєвими характеристиками не є актом ВРП, а тому в аспекті приписів статті 266 КАС України не є тим документом керівника структурного утворення ВРП, на який поширюється судовий контроль Верховного Суду як суду першої інстанції. Відтак цей спір має розглядатися за загальними правилами підсудності, що встановлені статтею 25 КАС України.
13. Щодо доводів апеляційної скарги про неможливість КАС ВС повернути справу, яка йому була направлена в порядку статті 29 КАС України, то Велика Палата також вважає правильними висновки КАС ВС про те, що якщо місцевий адміністративний суд (Волинський окружний адміністративний суд) помилково чи неправильно направив до суду справу, яка за предметом спору, суб'єктним складом учасників, характером спірних правовідносин відноситься до його підсудності, а суд, якому була направлена справа (позовна заява), повернув її назад як направлену внаслідок порушення правил інстанційної підсудності, то рішення суду, який повернув справу адресанту, не може розцінюватися як ознака спору щодо підсудності чи порушення заборони про передавання справ, встановленої статтею 30 КАС України.
14. Справді, відповідно до частин першої та другої статті 30 КАС України спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються.
Адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в порядку, встановленому статтею 29 цього Кодексу, повинна бути прийнята до провадження адміністративним судом, до якого вона надіслана.
Втім аналіз зазначених норм права дає підстави визнати, що первинно правила цієї статті спрямовані на недопущення спорів між судами одного інституційного рівня, яким підсудні справи з однаковим предметом спору. Саме тому, щоб унеможливити множинне пересилання справи з одного суду до іншого з підстави забезпечення дотримання територіальної підсудності, закон встановив таку заборону. Приписи частини другої статті 30 КАС України, які відсилають до правил статті 29 цього Кодексу, посилюють правильність думки про те, що передача справ з одного суду до іншого за підсудністю забороняється з підстав саме територіальної підсудності, а не інстанційної.
Водночас розгляд судом предметно непідсудної йому справи може призвести до ухвалення незаконного рішення, обмежити право кожного на судовий захист належним судом, позбавити можливості скористатися правом на апеляційне чи касаційне оскарження рішення.
Ці висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові Великої Палати від 26 серпня 2019 року у справі № 855/364/19, і немає підстав, щоб змінити вказану правову позицію.
15.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Міркування і твердження, наведені в апеляційній скарзі, зокрема: про доцільність розгляду цієї справи Верховним Судом, оскільки питання проведення нарахування та виплати надбавки за вислугу років на державній службі та зобов'язання провести нарахування і виплату надбавки виходячи з приписів статті 52 Закону року № 889-VIIIє невизначеними, що має бути усунуто шляхом формування єдиної правної позиції щодо вирішення юридичної колізії; про розгляд Верховним Судом подібних спорів раніше; про фактичне, довільне, незаконне запровадження судом інстанційної підсудності спорів місцевим адміністративним судам, де стороною є ВРП, - не впливають на правильність правових висновків КАС ВС, викладених в оскаржуваній ухвалі, і спростовуються аргументами, наведеними у цій постанові.
З огляду на це Велика Палата дійшла висновку про те, що суд ухвалив правильне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали КАС ВС від 13 листопада 2024 року нема.
Отже, апеляційну скаргу ВРП слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв
О. Л. Булейко К. М. Пільков
Ю. Л. Власов С. О. Погрібний
І. А. Воробйова О. В. Ступак
О. А. Губська І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич
В. В. Король Є. А. Усенко
О. В. Кривенда Н. В. Шевцова
М. В. Мазур