ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6, тел. 278-43-43
Вн. № < Внутрішній Номер справи >
м. Київ
09 листопада 2010 року 12:22 № 2а-10226/10/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Блажівської Н. Є., суддів Арсірія Р. О. та Кротюка О. В., при секретарі судового засідання Миколаєнко І. О.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
За позовом Акціонерної енергопостачальної компанії «Київенерго»
до Головного контрольно-ревізійного управління України
про визнання протиправними дій
У судовому засіданні 9 листопада 2010 року відповідно до пункту 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину Постанови.
Акціонерна енергопостачальна компанія «Київенерго»(надалі також -«Позивач», АЕК «Київенерго») звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного контрольно-ревізійного управління України (надалі також -«Відповідач») про визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління щодо нарахування АК «Київенерго» збитків, завданих державі.
Позовні вимоги мотивовано тим, що дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо нарахування АК «Київенерго»збитків, завданих державі, є неправомірними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства України.
Як зазначив представник Позивача, розрахунок щодо завдання державі збитків на загальну суму 32 386034,05 грн. проведено Відповідачем на підставі порівняння цін ВАТ «ЛУКОІЛ -Одеський нафтопереробний завод», ЗАТ «ЛИНІК», ДП «Укргазвидобування»(Шебелинське ГПЗ) та цін, за якими Позивачем було укладено договори на постачання мазуту. Таке порівняння, на думку представника Позивача, є неправомірним, оскільки, як вказувалося вище ВАТ «ЛУКОІЛ -Одеський нафтопереробний завод»та ЗАТ «ЛИНІК»реалізовували свій товар на території України виключне через своїх дистриб'юторів ТОВ «ТНК-ВР Коммерс»та ПІІ «ЛукойлУкраїна».
В той же час, як вказав представник Позивача, Відповідачем жодним іншим чином не підтверджено існування реальної можливості придбати мазут у виробників за більш низькою ціною.
Крім того, представник Позивача звернув увагу на те, що при проведенні перевірки та складення за її результатами відповідного акту Відповідач невірно застосував акти чинного законодавства України, так як посилався на нормативно-правовий акт, прийнятий на підставі закону, який станом на час перевірки втратив чинність.
Представник Відповідача -Головного контрольно-ревізійного управління України, -в судовому засіданні проти позовних вимог заперечив, посилаючись на їх необґрунтованість та безпідставність.
В обґрунтування заперечень на позов представником Відповідача було зазначено про те, що при проведенні перевірки та нарахуванні АК «Київенерго»збитків, завданих державі, Відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначений чинним законодавством України.
Чинне законодавство України, зокрема, Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», як зазначив представник Відповідача, надає право органам контрольно-ревізійної служби здійснювати державний фінансовий контроль, який реалізовується, в тому числі, через проведення перевірок державних закупівель.
В той же час, представник Відповідача також зазначив про те, що Порядок проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби, затверджений наказом Головного контрольно-ревізійного управління України № 136 від 26 червня 2007 року, на сьогоднішній день є чинним, а тому його положення є достатньою правовою підставою для проведення Відповідачем перевірок.
Необґрунтованими, на думку представника Відповідача, є твердження Позивача про те, що його не було повідомлено про проведення позапланової ревізії, оскільки, як зазначив представник Відповідача, Порядком проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби не передбачено направлення повідомлень про проведення позапланової виїзної перевірки державних закупівель.
Представник Відповідача також звернув увагу, що, враховуючи те, що складання акта перевірки (акта перевірки з окремих питань), подання його на підпис та підписання, реалізація результатів перевірки державних закупівель проходять за процедурами, передбаченими Порядком проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, то, відповідно, посадові особи Головного контрольно-ревізійного управління України при проведенні перевірки закупівель також мають право визначати розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків).
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали та заслухавши пояснення представника Позивача та представника Відповідача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
На виконання звернення народного депутата ОСОБА_1 від 17 квітня 2010 року № 4213/10 та на підставі направлення від 19 квітня 2010 року № 598, виданого заступником Голови Головного контрольно-ревізійного управління України ОСОБА_2, головним контролером-ревізором відділу контролю закупівель товарів, робіт і послуг у сфері матеріального виробництва Управління контролю за державними закупівлями Головного контрольно-ревізійного управління України ОСОБА_3 проведено позапланову перевірку окремих процедур державних закупівель за державні кошти, проведених Акціонерною енергогенеруючою компанією «Київенерго»за період з 1 січня 2009 року по 31 березня 2010 року.
За результатами проведеної перевірки Головним контрольно-ревізійним управлінням України складено Акт від 21 квітня 2010 року № 31-21/7 позапланової перевірки окремих процедур державних закупівель за державні кошти, проведених Акціонерною енергогенеруючою компанією «Київенерго»за період з 1 січня 2009 року по 31 березня 2010 року.
Вказаним актом перевірки встановлено наступні порушення вимог чинного законодавства України Позивачем:
- в порушення норм пункту 5 Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2010 року № 921 (надалі -також «Положення»), та всупереч нормам Постанови Кабінету Міністрів України від 9 січня 2009 року № 1 «Про закупівлю мазуту»(надалі -також Постанова № 1) АЕК «Київенерго»укладено договір поставки з ЗАТ ТФПНК «Укртатнафта»на поставку 250 000 т мазуту на загальну суму 600 000 000,00 грн. та придбано мазут у загальній кількості 123 603,817 т на загальну суму 605 620 089,38 грн. без проведення тендерних процедур;
- АЕК «Київенерго»укладено договори на поставку мазуту у загальній кількості 1 285 000 т на загальну суму 3 003 400 000,00 грн., чим завищено реальну потребу розрахунково на 1 054 600 т або на 2 450 440 000,00 грн.;
- Компанією в порушення норм частини 2 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо мінімізації впливу фінансової кризи на розвиток вітчизняної промисловості»від 18 грудня 2008 року № 694-?І та пункту 6 Положення придбано мазут не у вітчизняних виробників (крім ЗАТ ТФПНК «Укртатнафта») або їх представників, дилерів, дистриб'юторів, у кількості 196 694,119 т на загальну суму 475 047 890,54 грн.;
- внаслідок придбання мазуту за державні кошти за завищеними цінами завдано матеріальної шкоди (збитків) АЕК «Київенерго»розрахунково на загальну суму 73 948 474,78 грн., чим недотримано принцип максимальної економії та ефективності, встановлений абзацом 1 пункту 8 Положення.
- в порушення норм пункту 84 Положення АЕК «Київенерго»безпідставно внесено зміни до основних договорів поставки та укладено додаткові угоди: від 2 грудня 2009 року № 1 до договору поставки від 9 лютого 2009 року № 75-09/962/2/2118 із ЗАТ «Укртатнафта», а також від 2 грудня 2009 року № 1 до договору поставки від 13 січня 2009 року № 0004-09/ПТБ з ТОВ «ТНК-ВР К0ММЕРС».
Згідно висновку Відповідача, викладеному в акті перевірки, у зв'язку з вищезазначеними порушеннями вимог чинного законодавства України Позивачем завдано збитків державі на суму 73 948 474,78 грн.
На думку Позивача, дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо нарахування АК «Київенерго»збитків, завданих державі, є протиправними, оскільки, як вказав представник Позивача, чинним законодавством України Відповідача не наділено повноваженнями щодо нарахування збитків, завданих державі.
Відтак, предметом судового розгляду в даній адміністративній справі, є визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління України щодо нарахування АК «Київенерго»збитків, завданих державі, як дій суб'єкта владних повноважень. Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) даного рішення з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
«На підставі»означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
«У спосіб»означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, але одночасно вони є і вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та, враховуючи те, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу свої вимог і заперечень, Суд звертає увагу на наступне.
Аналіз змісту Акту перевірки, який став наслідком вчинення Відповідачем оскаржуваних дій, свідчить про те, що висновки Відповідача про порушення Позивачем вимог законодавства ґрунтуються на положеннях наступних нормативно-правових актів:
- Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо мінімізації впливу фінансової кризи на розвиток вітчизняної промисловості»;
- Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2010 року № 921;
- Постанови Кабінету Міністрів України від 9 січня 2009 року № 1 «Про закупівлю мазуту».
22 лютого 2000 року прийнято Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», який визначав правові та економічні засади здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів.
Статтею 37-2 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»визначався порядок проведення перевірок (ревізій) державними органами, а саме -державними органами, до компетенції яких належить проведення перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель, є Антимонопольний комітет України, органи Державної контрольно-ревізійної служби України, Рахункова палата (далі -контролюючі органи). Порядок проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби та їх взаємодії з правоохоронними органами встановлюється Головним контрольно-ревізійним управлінням України, а порядок проведення іншими контролюючими органами перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель та взаємодії з правоохоронними органами визначається такими контролюючими органами з урахуванням рекомендацій Комісії (частина 1 статті 37-2 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»).
Згідно з частиною 2 статті 37-2 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»перевірки (ревізії) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель проводяться по всіх стадіях державних закупівель, визначених статтею 22 цього Закону. Результати перевірки (ревізії) відображуються у відповідному документі контролюючого органу, що її здійснив. Здійснення одним і тим же контролюючим органом перевірок (ревізій) розпорядника державних коштів з питання законності проведення певної процедури закупівлі не може проводитися більше одного разу. Перевірки (ревізії) можуть здійснюватися шляхом запиту та отримання від розпорядника державних коштів необхідних документів (оригіналів або належним чином завірених копій) щодо закупівель товарів, робіт і послуг та їх розгляду й аналізу або шляхом виїзних перевірок (ревізій), які проводяться безпосередньо за місцезнаходженням розпорядника державних коштів. Результати перевірки (ревізії) можуть бути оскаржені в судовому порядку.
В той же час, Законом України від 20 березня 2008 року № 150-VI «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»визнано таким, що втратив чинність, Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти».
Пунктом 1 Прикінцевих положень Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»визначено, що цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.
Закон України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»було офіційно опубліковано у виданнях «Голос України», 2008, 04, 02.04.2008 № 63, «Урядовий кур'єр», 2008, 04, 02.04.2008 № 61, «Офіційний вісник України», 2008, № 25 (11.04.2008), ст. 758, «Відомості Верховної Ради України», 2008, № 18 (02.05.2008), ст. 198.
Таким чином, Суд звертає увагу на те, що Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»втратив чинність 2 квітня 2008 року.
В той же час, пунктом 2 Прикінцевих положень Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»Кабінету Міністрів України було доручено затвердити Тимчасове положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти на основі тексту Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»в редакції, що діяла станом на 17 листопада 2004 року, за виключенням його положень, які суперечать вимогам СОТ; забезпечити проведення процедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, що розпочаті до набрання чинності цим Законом, на основі Тимчасового положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти; у двотижневий термін внести до Верховної Ради України проект закону про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти.
17 жовтня 2008 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову № 921 «Про затвердження Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»(надалі -також «Положення № 921»).
Відповідно до пункту 1 Положення № 921 це Положення визначає механізм здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти.
Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначено Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».
Порядок проведення ревізій органами державної контрольно-ревізійної служби визначено статтею 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».
Відповідно до частини 5 статті 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин:
- підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державної контрольно-ревізійної служби під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії;
- у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державної контрольно-ревізійної служби протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту;
- проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи;
- у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, державної податкової служби, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державної контрольно-ревізійної служби;
- у разі, коли вищестоящий орган державної контрольно-ревізійної служби в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державної контрольно-ревізійної служби здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державної контрольно-ревізійної служби, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державної контрольно-ревізійної служби лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державної контрольно-ревізійної служби, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або порушено кримінальну справу.
Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.
Таким чином, Суд звертає увагу на те, що чинним законодавством України передбачено вичерпний перелік підстав для проведення органами контрольно-ревізійної служби позапланових перевірок.
Як свідчить зміст Акту від 21 квітня 2010 року № 31-21/7 позапланової перевірки окремих процедур державних закупівель за державні кошти, проведених Акціонерною енергогенеруючою компанією «Київенерго»за період з 1 січня 2009 року по 31 березня 2010 року, підставою для проведення Відповідачем позапланової перевірки стало звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 17 квітня 2010 року № 4213/10.
Відповідно до Направлення № 598 від 19 квітня 2010 року, підставою для направлення перевірки є звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 17 квітня 2010 року № 4213/10.
В той же час, статтею 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»не передбачено такої підстави, як звернення депутата, для проведення органом контрольно-ревізійної служби позапланової перевірки.
Доказів щодо існування підстав, які визначені частиною 5 статті 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», для проведення позапланової перевірки, представником Відповідача не надано, а Судом таких доказів не встановлено.
В судовому засіданні представник Відповідача посилався на те, що перевірку Позивача було проведено Відповідачем на підставі Порядку проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженому наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 червня 2007 року № 136 (надалі - також «Порядок № 136»).
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Перевірка державних закупівель як один з видів контролю, полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі.
Згідно з пунктом 5 частини 4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»визначено, що виключно законами встановлюються спосіб здійснення державного нагляду (контролю).
Статтею 37 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»(станом на час проведення перевірки уже втратив чинність) Головному контрольно-ревізійному управлінню України було надано повноваження встановити порядок проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби та їх взаємодії з правоохоронними органами.
Реалізуючи надані законом повноваження, у відповідності до статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»та статей 32, 37-2 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»ГоловКРУ України наказом від 26 червня 2007 року № 136 затвердило «Порядок проведення перевірок державних закупівель органами державної контроль-ревізійної служби».
Тобто, на момент чинності Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»цей порядок вважався передбаченим законом способом здійснення органами ДКРС перевірок державних закупівель.
В той же час, на момент здійснення перевірки зазначений закон втратив чинність згідно з Законом України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» (від 20 березня 2008 року № 150-?І).
Враховуючи вищезазначене, Суд звертає увагу на те, що станом на час проведення позапланової перевірки, Порядок проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби, затверджений наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 червня 2007 року № 136, не може вважатися визначеним законом способом проведення такої перевірки, як того вимагає пункт 5 частини 4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відтак, Суд звертає увагу на те, що в спірних правовідносинах у Відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки Позивача. Вчиняючи дії щодо проведення перевірки, Відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що визначений чинним законодавством України.
В зв'язку з вищевикладеним, Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до частин 1, 2 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Європейський суд з прав людини розкриває зміст принципу верховенства права через формулювання вимог, які виводяться з цього принципу. Однією з таких вимог є вимога про якість закону. Так, закон має бути передбачуваним, тобто таким, щоб особа могла передбачити наслідки його застосування. Крім того, закон повинен відповідати всім іншим вимогам верховенства права, зокрема він з достатньою чіткістю має встановлювати межі дискреційних повноважень, наданих органам влади, та спосіб їх здійснення. Це необхідно, щоб особа була захищеною від свавілля публічної адміністрації. Звідси й ще одна вимога принципу верховенства права -захист від свавілля.
Ще однією складовою верховенства права є вимога (принцип) юридичної визначеності.
Відповідно до положень Закону України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»з метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом (ЄС) до держав, які мають намір вступити до нього. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що в свою чергу є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики.
З огляду на викладене, Суд вважає за необхідне заернути увагу сторін на позицію Суду ЄС у справі Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію (зокрема, на законодавчому рівні визначили підстави перевірки суб'єктів господарювання), така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних та юридичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних чи юридичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.
Враховуючи вищенаведене, Суд акцентує увагу на тому, що, здійснюючи публічно-правові функції щодо Позивача (в сфері проведення перевірки державних закупівель), Головне контрольно-ревізійне управління України діяло як орган виконавчої (публічної) влади і повинно було вчиняти відповідні дії в межах, визначених Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».
Відтак, Позивач мав обґрунтовані очікування щодо дотримання суб'єктом владних повноважень при вчиненні ним управлінських дій, вимог частини 2 статті 19 Конституції України, тобто, розраховував на те, що суб'єкт владних повноважень діятиме на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України.
Щодо заявленої Позивачем позовної вимоги про визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління щодо нарахування АК «Київенерго»збитків, завданих державі, Суд звертає увагу на наступне.
В обґрунтування правомірності заявленої позовної вимоги представник Позивача посилався на відсутність у Головного контрольно-ревізійного управління України повноважень на нарахування збитків, завданих державі.
Враховуючи вищевикладене, Суд звертає увагу на наступне.
Повноваження щодо здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням коштів і майна, реалізується Відповідачем у формі проведення планових та позапланових інспекцій, результати яких фіксуються у відповідних актах.
В той же час, здійснюючи планові та позапланові інспекції, з метою отримання законного та обґрунтованого результату, Відповідач, в силу вимог Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», уповноважений здійснювати відповідні розрахунки (для досягнення мети ревізії), в тому числі і нарахування збитків, завданих державі.
Представником Позивача не надано жодних доказів на спростування вищевказаних висновків.
Відтак, Суд приходить до висновку про те, що вказана позовна вимога є необґрунтованою та не підлягає задоволенню.
В той же час, Судом встановлено, що в ході проведення позапланової перевірки Позивача, Відповідачем було порушено вимоги чинного законодавства України в частині проведення перевірки за відсутності визначеної частиною 5 статті 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»підстави.
Згідно з частиною 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи вищевикладене, для належного захисту порушених прав Позивача, Суд приходить до висновку про необхідність визнання неправомірними дій Головного контрольно-ревізійного управління України щодо проведення позапланової перевірки АЕК «Київенерго»на підставі направлення № 598 від 19 січня 2010 року.
Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, Суд дійшов висновку про те, що викладені в позовній заяві вимоги Позивача є частково обґрунтованими, та відповідно такими, що підлягають задоволенню частково.
На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 2, 7, 8, 9, 99, 100, 158, 159, 160, 161, 162, 163 та 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1. Адміністративний позов задовольнити частково.
2. Визнати неправомірними дії Головного контрольно-ревізійного управління України щодо проведення позапланової перевірки АЕК «Київенерго»на підставі направлення № 598 від 19 квітня 2010 року.
3. В задоволенні решти позовних вимог -відмовити.
Постанову може бути оскаржено в порядку та строки, визначені статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуюча суддя Н. Є. Блажівська
Судді Р. О. Арсірій
О. В. Кротюк