14 листопада 2024 року
м. Київ
ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
судді Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2024 року у справі № 990/236/24 (провадження № 11-190заі24)
Із цією постановою не погоджуюся, оскільки вважаю, що у зазначеній справі, вирішуючи питання правильності висновків суду першої інстанції про повернення адміністративного позову через неповажність причин пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду мала передусім керуватися пріоритетом принципу верховенства права та міжнародно-правових і національних гарантій забезпечення права особи на доступ до суду, відтак скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
І. ФАБУЛА СПРАВИ
1. 23 липня 2024 року ОСОБА_1 , в інтересах якого діяв адвокат Серафимов Ілля Миколайович (далі також - представник позивача), звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до Президента України, в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 (далі також - Указ № 279/2023), яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту про застосування санкцій до позивача.
2. До позову було додано заяву, у якій позивач просив поновити строк для звернення до адміністративного суду, стверджуючи, що не знав і не міг знати раніше про видання оскаржуваного Указу та ознайомитися з його змістом, адже станом на дату прийняття оскарженого акта позивач не мав жодних зв'язків з Україною і більше року з цієї дати українські державні органи не повідомляли його про застосування санкцій.
3. Ухвалою від 25 липня 2024 року суд першої інстанції залишив позов без руху, оскільки дійшов висновків, що позивач пропустив строк звернення до суду із цим позовом, а доводи, наведені у заяві про поновлення строку звернення до суду, не дають підстав для задоволення такого клопотання.
4. Після подання представником позивача заяви про усунення недоліків позову Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 серпня 2024 року визнав неповажними підстави пропуску позивачем строку для звернення до суду, відмовив у задоволенні заяви про поновлення цього строку та повернув позовну заяву позивачу на підставі частини другої статті 123, пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України).
5. Позивач подав апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду, в якій просив скасувати ухвалу про повернення позову від 08 серпня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, стверджуючи, що з моменту введення в дію Указу № 279/2023 тривалий час не знав та не міг знати про застосування до нього санкцій, оскільки є іноземцем, не володіє українською мовою і не має жодних зв'язків з Україною. До того ж в оскаржуваному Указі допущені помилки у персональних даних позивача, що ускладнювало ідентифікацію адресата санкцій, а державний орган, який прийняв оскаржуваний акт, про застосування санкцій особисто позивача не повідомляв.
ІІ. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИСНОВКІВ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. 14 листопада 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2024 у справі № 990/236/24 - без змін.
7. Мотивуючи цю постанову, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що опублікування Указу № 279/2023 в офіційному виданні - газеті «Урядовий кур'єр» за 16 травня 2023 року № 97 дозволяє обчислювати строк на його оскарження в суді починаючи з наступного після опублікування дня, тобто з 17 травня 2023 року.
8. Опублікування указу Президента в офіційних друкованих виданнях презюмує, що його зміст доведено до всіх зацікавлених осіб. Тому довід позивача, що способом оприлюднення Указу № 279/2023 як акта індивідуальної дії має бути його доведення до відома осіб, на яких поширюється його дія, не є слушним.
9. Незнання позивача про оприлюднення Указу № 279/2023 не звільняє його від породжених цим актом юридичних наслідків, а також від дотримання встановленого частиною другою статті 122 КАС України шестимісячного строку звернення до суду в разі його оскарження.
10. Натомість позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом про оскарження Указу № 279/2023 лише 23 липня 2024 року, тобто з пропуском зазначеного строку.
11. Зважаючи на зазначені у позовній заяві обставини щодо існування принаймні до 04 березня 2024 року правового та фактичного зв'язку позивача із іншими фізичними та юридичними особами, до яких також застосовані санкції Указом № 279/2023, твердження позивача, що він дізнався про цей Указ лише 24 травня 2024 року, не відповідає фактичним обставинам і підлягає відхиленню. Зокрема, застосування санкцій до ТОВ «Група Поліплаcтик» так чи інакше позначилося на його діяльності, що не могло залишитися поза увагою ОСОБА_1 , як співзасновника цього товариства.
12. Відхиляючи посилання позивача про відсутність у нього зв'язків з Україною і незнання української мови, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що статус позивача як іноземця не надає йому переваг ані щодо порядку інформування про застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), ані щодо визначення початку перебігу строку на оскарження до адміністративного суду акта про їх застосування.
13. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що підставою для поновлення пропущеного строку на звернення до адміністративного суду можуть бути визнані лише обставини, які становили об'єктивну непереборну перешкоду для звернення до суду. Натомість представник позивача як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в апеляційній скарзі таких обставин не вказав, не навів змістовних і вагомих доводів щодо вчинення позивачем усіх необхідних і можливих дій, які б свідчили про його намір звернутися до суду з дотриманням встановленого законом строку.
14. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви ОСОБА_1 відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду, оскільки позивач не навів поважних причин, які б унеможливили його звернення до суду у строк, визначений частиною другою статті 122 КАС України.
ІІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
15. З висновками Великої Палати Верховного Суду за результатами апеляційного перегляду цієї справи не погоджуюся, тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюю окрему думку.
16. За обставинами цієї справи з урахуванням доводів апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду як суд апеляційної інстанції у цій справі мала вирішити питання застосування приписів частини першої статті 121, частини першої статі 122 та частин першої, другої статті 123 КАС України при вирішенні питання про відкриття провадження у справі за позовом про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача у разі подання такого позову до суду поза межами шестимісячного строку з дня опублікування оскаржуваного Указу.
Щодо загальних засад застосування строку звернення до адміністративного суду при реалізації приватною особою права на справедливий суд у публічно -правових відносинах
17. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 наголошував, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту (пункт 4.1).
19. У Рішенні від 06 квітня 2022 року № 2-р(II)/2022 Конституційний Суд України зазначив, що право на судовий захист прав і свобод людини і громадянина гарантовано приписом частини першої статті 55 Конституції України. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, частини першої статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні ефективного механізму такого захисту (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 4-р/2019).
20. Ці гарантії реалізуються, зокрема, в адміністративному судочинстві крізь призму принципу верховенства права з урахуванням відповідної судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), яку суди застосовують як джерело права відповідно до приписів статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини».
21. Важливим елементом верховенства права є гарантія справедливого судочинства. Так, у справі «Белле проти Франції» (Bellet v. France) ЄСПЛ виснував, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на судз огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права (рішення від 04 грудня 1995 року, заява № 23805/94).
22. Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції кожна держава - учасниця Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух. Разом із тим не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (рішення ЄСПЛ у справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції» від 16 грудня 1992 року).
23. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
24. У частині першій статті 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
25. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
26. Цією нормою чітко визначено момент, з яким пов'язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду. Верховний Суд сформулював усталений правовий висновок про те, що порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави стверджувати про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх прав.
27. Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
28. Днем, коли особа дізналася про порушення свого права, є встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
29. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо його прийнято за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії (див. постанови Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справа №813/3756/17, від 12 липня 2023 року у справі № 280/7176/22, від 25 червня 2024 року у справі № 638/1723/16-а, від 28 жовтня 2024 року у справі № 240/33788/22). Також слід враховувати день отримання поштового відправлення, яким особі надіслано рішення, а також обізнаність позивача про те, коли мало бути прийняте рішення (вчинено дію), якщо таке рішення (дія) не було прийняте (не була вчинена).
30. Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 жовтня
2023 року у справі № 990/139/23, від 25 квітня 2024 року у справі № 990/12/24).
31. При цьому формулювання «повинна була дізнатися» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод, щоб дізнатися, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі № 800/125/17, від 26 жовтня 2023 року у справі № 990/139/23).
32. Отже, при відкритті провадження у справі за адміністративним позовом суд першої інстанції має з'ясувати з урахуванням природи спірних правовідносин, зокрема, питання початку перебігу встановленого законом строку звернення до адміністративного суду та дотримання цього строку позивачем, а інша сторона не позбавлена права доводити, що цей строк пропущено, або заперечувати підстави для поновлення позивачу пропущеного строку звернення до суду.
33. Верховний Суд неодноразово наголошував, що установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
34. Верховний Суд неодноразово зауважував, що строк звернення до суду стосується виключно питання прийняття до розгляду або відмови у розгляді позовних вимог по суті, але не застосовується для прийняття рішення про задоволення чи незадоволення таких вимог, а також періоду, протягом якого такі вимоги підлягають задоволенню (див. постанови від 29 листопада 2019 року у справі № 607/1402/16-а, від 27 серпня 2021 року у справі № 820/2703/17).
35. При цьому встановлення наявності або відсутності факту порушеного права здійснюється під час розгляду справи судом по суті лише у випадку своєчасного звернення до суду або у випадку пропуску строку з поважних причин (див. постанови Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі № 826/3318/17, від 24 лютого 2023 року у справі № 826/15230/16, від 27 червня 2024 року у справі № 160/3693/24).
36. Таким чином, процесуальна природа та призначення строків звернення до адміністративного суду фактично сприяє утвердженню презумпції правомірності адміністративного рішення / акта суб'єкта владних повноважень, що зумовлює обов'язок суду при вирішенні питання застосування цих строків звертати увагу не лише на визначені в процесуальних нормах загальні темпоральні умови реалізації права на судовий захист - строк звернення до адміністративного суду та момент обчислення його початку, але й урахувати природу спору у публічно - правових відносинах, де, зазвичай, приватна особа захищається від свавілля держави, відтак судам слід керуватися принципом верховенства права в обов'язковому порядку і при вирішенні питання щодо відмови у такому оскарженні через пропуск строків звернення до адміністративного суду.
37. За загальним правилом, вирішуючи питання відкриття провадження у справі, суди мають забезпечити балансміж забезпеченням права на доступ до суду, але не допускаючи при цьому порушення принципу правової визначеності через необґрунтоване поновлення пропущеного строкуза відсутності поважних причин для такої процесуальної дії.
38. Однак, на моє переконання, у такому питанні судам слід враховувати, що принцип юридичної визначеності є однією зі складових принципу верховенства права, а отже, не може превалювати над останнім, зокрема у разі реалізації фізичною або юридичною особою права на суд у публічно-правових відносинах, оскільки особа у такому спорі захищає своє право від свавілля держави, а відповідний державний орган - відповідач, зазвичай, має лише інтерес у збереженні презумпції правомірності його дій.
39. Одним з правових механізмів забезпечення права на суд є передбачена процесуальним законом можливість поновлення судом строку звернення до адміністративного суду у випадку його пропуску позивачем з поважних причин.
40. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
41. Строк звернення до адміністративного суду, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
42. У частині шостій статті 161 КАС України зазначено, що у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов'язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
43. Уважаю, що за існування певної нечіткості правової регламентації та дискреції суду щодо визначення і застосування критеріїв поважності підстав для поновлення строку звернення до суду необхідним є вирішення судом цього питання з урахуванням релевантної практики ЄСПЛ для дотримання принципу верховенства права, засад адміністративного судочинства та гарантій права на суд.
Щодо суті апеляційної скарги
44. Предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023, яким уведено в дію рішення РНБО від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», у частині застосування строком на п'ять років санкцій до позивача ОСОБА_1 .
45.Вирішуючи питання початку перебігу строку звернення до суду у такій категорії справ, Верховний Суд неодноразово зауважував, що законодавством не визначено обов'язку відповідача доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст указів в інший спосіб, аніж їх опублікування в офіційних виданнях.
46. У цій категорії справ Верховним Судом сформовано усталений підхід, за яким оприлюднення Указу Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях та офіційних інформаційних ресурсах у мережі «Інтернет» зумовлює високу вірогідність того, що підсанкційна особа могла дізнатися про застосування до неї санкцій за Законом України «Про санкції» з дня оприлюднення цього указу, що слід вважати днем, коли позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів в розумінні статті 122 КАС України, а отже, цей день є початком перебігу строку звернення до суду з адміністративним позовом про оскарження відповідного указу (див. ухвали від 08 листопада 2023 року у справі № 990/270/23, від 11 березня 2024 року у справі № 990/59/24, від 01 квітня 2024 року у справі № 990/89/24, від 04 квітня 2024 року у справі № 990/59/24, від 06 червня 2024 року у справі № 990/168/24, від 26 серпня 2024 року у справі № 990/270/24, від 21 жовтня 2024 року у справі № 990/328/24, постанови Великої Палати Верховного Суду від 01 лютого 2024 року у справі № 990/270/23, від 24 жовтня 2024 року у справі № 990/277/24).
47. Отже, немає підстав для того, щоб починати відлік шестимісячного строку на оскарження указу від дати, коли підсанкційна особа фактично дізналася про указ. Тут може йтися тільки про поважність причин пропуску строку, встановленого в частині другій статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження цього указу, а не про інші правила / підходи щодо обчислення такого строку для іноземців (подібний підхід застосовано, зокрема, в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2023 року у справі № 990/270/23).
48. На моє переконання, факт публікації відповідного указу Президента України може розглядатися як такий, що створює презумпцію обізнаності особи про порушення її прав з дати такої публікації. Однак оскільки право на доступ до суду є одним із ключових елементів права на справедливий суд, яке (з-поміж інших прав і свобод людини), за висновком ЄСПЛ, має бути «практичним і ефективним», а «не теоретичним і ілюзорним», ця презумпція може бути спростована наявними у справі матеріалами або переконливими доводами та/або доказами позивача в контексті наявності поважних причин пропуску строку, які вказують на те, що з урахуванням обставин конкретної справи він дізнався або на практиці міг дізнатися про стверджуване ним порушення своїх прав пізніше.
49. Отже, оскільки оскаржуваний у цій справі Указ № 279/2023 є індивідуально-правовим актом, до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, який у правовідносинах з позивачем обчислюється з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав (інтересів) цим Указом. Іншого законом не встановлено, зокрема й з огляду на те, що позивач є іноземцем.
50. Цей Указ опублікований в газеті «Урядовий кур'єр» 16 травня 2023 року у № 97 і набув чинності того ж дня.
51. Позивач через представника звернувся до Верховного Суду з позовом про оскарження Указу № 279/2023 лише 23 липня 2024 року, тобто більше ніж через рік з дня його опублікування.
52. Одночасно позивач просив поновити йому строк звернення до суду із цим позовом. До того ж представник позивача подавав відповідну заяву з обґрунтуванням поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду та підстав для його поновлення на виконання ухвали від 25 липня 2024 року про залишення позовної заяви ОСОБА_1 без руху.
53. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 серпня 2024 року відмовив у задоволенні заяви представника позивача про поновлення строку звернення до адміністративного суду та повернув позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині особі, яка її подала, на підставі норм частини другої статті 123, пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.
54. Категорично не погоджуюся із цими висновками суду першої інстанції та їх підтримкою Великою Палатою Верховного Суду з огляду на таке.
55. Верховний Суд неодноразово наголошував, що правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення, хоча у судовій практиці в такому контексті можуть з'ясовуватися, зокрема: добросовісність заявника, поведінка заявника (пасивність чи активний захист), тривалість пропуску строку, характер порушеного права, істотність порушення, істотність перешкоди, наслідки для третіх осіб, виконання рішення.
56. Водночас закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або, як згадано вище, непереборними і об'єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об'єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб'єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив, і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інше подібне за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.
57. У подібних справах про оскарження указу Президента про застосування санкцій Велика Палата Верховного Суду зазначала, зокрема, що поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 грудня 2022 року у справі № 990/102/22, від 27 липня 2023 року у справі № 990/154/22, від 01 лютого 2024 року у справі № 990/270/23, від 24 жовтня 2024 року у справі № 990/277/24).
58. Іншого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб'єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають підпадати певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв'язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб'єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв і чи пов'язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.
59. У такому випадку певна нечіткість правової регламентації та дискреція суду щодо визначення і застосування критеріїв поважності підстав для поновлення строку звернення до суду зумовлюють необхідність врахування релевантної практики ЄСПЛ, адже відповідно до частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.
60. Так, у пункті 41 рішення від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ зауважив, що правова система багатьох країн-членів передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо як у цій справі, коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні у часі, ні в підставах для поновлення строків.
61. Надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (рішення ЄСПЛ у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» (Miragall Escolano and оthers v. Spain, заяви № 38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98 and 41509/98, пункт 51) та в рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» (Perez de Rada Cavanilles v. Spain, заява № 28090/95, пункт 45).
62. У пункті 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06) ЄСПЛ зазначив, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду. Аналогічна правова позиція сформульована ЄСПЛ і в справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. the Italy № 36813/97, пункти 190 та 191).
63. Як зазначено у рішенні ЄСПЛ у справі Valkova v. Bulgaria (заява № 48149/09, пункт 19), суду доводиться з'ясовувати, чи було процедурне обмеження щодо доступу до суду, застосоване судом у національному остаточному рішенні, чітким, доступним та передбачуваним у значенні практики Суду, чи переслідувало воно законну метута чи було пропорційним з цією метою (див. рішення у справі Lupas and others v. Romania, заяви № 1434/02, 35370/02 та 1385/03, пункт 67).
64. ЄСПЛ у справі «Корня проти Республіки Молдова» (Cornea v. the Republic of Moldova, заява № 22735/07, пп. 21-26 ) зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар'єр, який перешкоджає особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення у справі «Цалкізіс проти Греції» (Tsalkitzis v. Greece, заява № 11801/04, пункт 44).
65. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, відхиляючи доводи позивачів про поважність причин пропуску строку звернення до суду, неодноразово зауважував, що застосування санкцій, з-поміж інших, до іноземців здійснюється на підставі, в порядку і спосіб, які визначені Конституцією України і законами України, які діють / застосовуються однаково щодо всіх підсанкційних осіб. Особливого порядку сповіщення (доведення до відома, оприлюднення) про застосування санкцій щодо іноземців - незалежно від їхнього громадянства / підданства - закони України не передбачають. Водночас незнання іноземцем, який опинився під дією санкцій, українського законодавства не створює для держави обов'язку вживати додаткових заходів для інформування про існуючі в Україні закони та акти їх застосування, а також не звільняє його [іноземця] від настання юридичних наслідків, зумовлених дією санкцій(ухвали від 23 жовтня 2023 року у справі
№ 990/270/23, від 22 травня 2024 року у справі № 990/168/24, від 06 червня 2024 року у справі № 990/168/24, від 25 липня 2024 року у справі № 990/236/24, від 29 липня 2024 року у справі № 990/240/24, від 08 серпня 2024 року у справі № 990/236/24).
66. Водночас, на моє глибоке переконання, іноземне громадянство / резидентство особи, щодо якої застосовано санкції відповідно до Закону № 1644-VII, незнання цією особою української мови, відсутність у неї соціальних, економічних та/або правових зв'язків з Україною не може зумовлювати застосування судами України більш сурового чи формального підходу до реалізації цими особами права на судовий захист та бути підставою для відмови у застосуванні гарантій доступу до суду, закріплених у Конвенції та практиці ЄСПЛ, а також національних правових механізмів забезпечення такого права, серед яких можливість поновлення строку звернення до адміністративного суду у випадку його пропуску позивачем з поважних причин.
67. У заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду представник позивача стверджував, що ОСОБА_1 дізнався про застосування до нього санкцій, а відтак і про Указ № 279/2023, із позовної заяви (справа № 991/4264/24 за позовом Міністерства юстиції України до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VIII), яку він отримав 23 травня 2024 року на власну адресу за місцем проживання у Сполученому Королівстві Великої Британії та Північної Ірландії.
68. На мою думку, за відсутності у позивача уповноважених представників, близьких родичів чи друзів в Україні, жодних соціальних зв'язків з Україною, у нього не було реальної можливості бути обізнаним щодо Указу № 279/2023 раніше, зокрема щодо його опублікування в українському офіційному друкованому виданні 16 травня 2023 року.
69. Позивач наголошував, що компетентні органи держави України не залучали його до процедури вирішення питання про застосування санкцій і не повідомляли про прийняті у цій процедурі рішення.
70. До того ж допущені в Указі № 279/2023 помилки у персональних даних ОСОБА_1 унеможливили належну його ідентифікацію як самим позивачем, так і компетентними органами інших держав, адже позивач безперешкодно перетинав кордони і не зазнав будь-яких обмежень у правах, які зазвичай пов'язують із наслідками введення таких санкцій, зокрема у банківській сфері.
71. При цьому відповідач своїм правом на подання заперечень проти таких доводів позивача та щодо відкриття провадження через пропуск строку звернення до суду не скористався або доказів інформування позивача щодо підготовки пропозицій (рішень) про застосування санкцій чи оскаржуваного указу не надав.
72. Доказів інформування ОСОБА_1 про застосування санкцій Указом № 279/2023 у інший спосіб, окрім отримання ним лише 23 травня 2024 року копії позовної заяви Міністерства юстиції України у справі № 991/4264/24, матеріали справи не містять.
73. Державний реєстр санкцій, який відповідно до статті 5-3 Закону № 1644-VII створено з метою надання безоплатного публічного доступу до актуальної та достовірної інформації про всіх суб'єктів, щодо яких застосовано санкції, запрацював після введення в дію 01 лютого 2024 року Положення про Державний реєстр санкцій згідно з Указом Президента України від 29 січня 2024 року № 36/2024.
74. Отже, за з'ясованих на час вирішення питання про відкриття провадження обставин, вірогідним є те, що з об'єктивних причин на час оприлюднення в офіційних друкованих засобах масової інформації оскарженого Указу № 279/2023 позивач не мав і не міг мати доступу до цих джерел, а Державний реєстр санкцій на той час ще не функціонував.
75. Жодні докази інформування компетентними органами позивача щодо підготовки пропозицій (рішень) про застосування санкцій або залучення його до процедури прийняття відповідних рішень в матеріалах справи відсутні.
76. І цим обставинам / доказам не надано всебічної оцінки Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у сукупності з іншими обставинами справи, зокрема відсутності у позивача буд-яких соціальних чи правових зв'язків з Україною.
77. Ураховуючи наведене, вважаю, що Велика Палата Верховного Суду мала погодитися з доводами апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду, не спростував доводів позивача про те, що не було умисного або необачного порушення позивачем цього строку, та не надав належної оцінки доказам на підтвердження / спростування цих тверджень.
78. Як уже зазначалося раніше, іншого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб'єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає.
79. Задля дотримання гарантій права особи на доступ до суду під таку оцінку мають підпадати всі зазначені позивачем на обґрунтування цього права явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв'язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб'єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв і чи пов'язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.
80. У статті 6 Конвенції утверджено, що кожній фізичній або юридичній особі гарантовано право на розгляд судомпротягом розумного строку цивільної, кримінальної, адміністративної або господарської справи, а також справи про адміністративне правопорушення, у якій вона є стороною.
81. У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом(рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia) від 01 березня 2002 року).
82. Україна як учасниця Конвенції повинна створювати умови для забезпечення доступності правосуддя як загальновизнаного міжнародного стандарту справедливого судочинства.
83. ЄСПЛ визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним» (рішення у справі «Беллет проти Франції» (Bellet v. France) від 04 грудня 1995 року).
84. Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду (рішення ЄСПЛ у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» (Perez de Rada. Cavanilles v. Spain) від 28 жовтня 1998 року).
85. Верховний Суд зазначає, що у рішенні від 09 березня 2011 року у справі «Буланов та Купчик проти України» ЄСПЛ зробив висновок про те, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право звернутися до суду з будь-якою вимогою щодо своїх цивільних прав та обов'язків. У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики Суду включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом.
86. Згідно з усталеною практикою ЄСПЛ, реалізуючи положення Конвенції, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але й реальним. Надмірний формалізм при вирішенні питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист.
87. При цьому надмірний формалізм під час відмови у розгляді заяви скаржника суттєво обмежує його право на звернення до суду, що є порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (рішення ЄСПЛ від 08 грудня 2016 року у справі «ТОВ "ФРІДА" проти України»).
88. Наведеного суд першої інстанції повною мірою не врахував, залишивши поза увагою, що на час вирішення питання про відкриття провадження у справі позивач обґрунтував і надав докази на спростування загальної презумпції обізнаності із застосуванням санкцій з моменту оприлюднення Указу Президента України в офіційних друкованих виданнях.
89. Отже, єдиним документальним підтвердженням дати повідомлення позивача про оскаржуваний Указ Президента України є копія позовної заяви Міністерства юстиції України у справі № 991/4264/24, отримана ОСОБА_1 лише 23 травня 2024 року.
90. У матеріалах справи відсутні докази на спростування цього твердження позивача, і відповідач обґрунтовані заперечення проти таких доводів не подав.
91. Тому, на моє переконання, у цьому випадку презумпція обізнаності підсанкційної особи про порушення її прав з дати оприлюднення Указу Президента України про застосування санкцій не застосовна, адже вона спростовується наведеними вище та документально підтвердженими доводами позивача за відсутності у матеріалах справи доказів протилежного його обґрунтуванню поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду.
92. З моєї точки зору, суд першої інстанції помилково не надав всебічної оцінки у сукупності всім фактам і обставинам, якими позивач обґрунтовував підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду через його пропуск з поважних причин, та не спростував доводів позивача про те, що про оскаржуваний Указ він дізнався лише в день отримання позовної заяви у справі № 991/4264/24, відтак оскаржив застосування санкцій у найкоротший строк з урахуванням часу, необхідного для підготовки позову.
93. Отже, з огляду на встановлені в цій справі обставини вважаю, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що зазначені позивачем причини пропуску строку звернення до суду не містять підстав для визнання їх поважними.
94. Ураховуючи викладене, на мою думку, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про повернення позовної заяви ОСОБА_1 на підставі частини другої статті 123, частини четвертої статті 169 КАС України не можна визнати такою, що відповідає критеріям законності та обґрунтованості судового рішення, що зумовлює необхідність її скасування з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
95. Водночас привертаю увагу на процесуальні механізми виправлення ситуації у випадку пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду або ж передчасності висновку суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду після відкриття провадження у справі, які за приписами частин третьої -четвертої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України надають право суду залишити таку позовну заяву без розгляду.
96. Саме таке процесуальне рішення може ухвалити Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у цій справі, зокрема, за відповідним обґрунтованим клопотанням відповідача із доказами того, що позивач дізнався чи об'єктивно міг дізнатися про порушення його прав оскаржуваним актом раніше, відтак звернутися з адміністративним позовом до суду в установлений процесуальним законом строк [(див., зокрема, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 вересня 2023 року у справі № 990/134/23 (провадження № П/990/134/23)].
97. На мій погляд, такий процесуальний механізм слугує своєрідним запобіжником недопущення негативних наслідків у випадку передчасності висновку суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду та дозволяє через можливість відповідачу спростувати доводи позивача щодо поважності причин пропуску строку на подання позовної заяви збалансувати інтереси сторін спору.
98. Ураховуючи наведене вище, на мою думку, Велика Палата Верховного Суду мала взяти до уваги зазначені позивачем обставини на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, відтак задовольнити апеляційну скаргу позивача, скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2024 року про повернення позову та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Суддя О. О. Банасько