25 листопада 2024 р. Справа № 440/5224/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Перцової Т.С. , Жигилія С.П. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.08.2024, (головуючий суддя І інстанції: А.О. Чеснокова) по справі № 440/5224/24
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2
до Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області , Карлівського сектор Управління ДМС України у Полтавській області
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 , яка діє в інтересах доньки ОСОБА_2 (далі - позивач), звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області (далі - відповідач 1) та Карлівського сектору Управління ДМС України у Полтавській області (далі - відповідач 2), у якому просила:
- визнання протиправними відмов Управління Державної міграційної служби у Полтавській області та Карлівського сектору УДМС України у Полтавській області у видачі ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 у зв'язку із досягненням нею 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від № 2503-ХІІ;
- зобов'язання Карлівського сектору УДМС України у Полтавській області оформити та видати ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 , у зв'язку із досягненням нею 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від № 2503-ХІІ.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.08.2024 року позов задоволено.
Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, просив його скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що згідно Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 року № 456 оформлення та видача особі паспорта громадянина у формі книжечки можливе за умови наявності рішення суду, яке набрало законної сили про зобов'язання орган ДМС вчинити такі дії.
За наслідками розгляду заяви в порядку розгляду звернень громадян, надано відповідь, у якій роз'яснено порядок звернення із питанням щодо отримання паспорта громадянина України зразка 1994 року, та необхідність звернення до територіального підрозділу Державної міграційної служби.
Також апелянт зазначив, що судом не враховано, що відповідь на звернення не є рішенням відповідного органу в рамках надання адміністративної послуги щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України, та ніяким чином не порушує права позивача.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. .
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції розглянув справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки рішення суду першої інстанції ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач є матір'ю неповнолітньої ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
25.07.2023 ОСОБА_1 звернулася до Карлівського сектору Управління ДМС України у Полтавській області із заявою, в якій просила видати паспорт зразка 1994 року, у зв'язку з релігійними переконаннями. До заяви додано: заяву про видачу паспорта у формі, передбаченій Додатком № 1 до Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456, копію паспорта ОСОБА_1 ; копію свідоцтва про народження ОСОБА_2 ; копія довідки з місця реєстрації, дві фотокартки ОСОБА_2 3,5 х 4,5.
За результатами розгляду заяви, відповідач листом повідомив ОСОБА_1 , що, оскільки при поданні заяви не долучено копії рішення суду, що набрало законної сили про зобов'язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України, зразка 1994 року, у відповідача відсутні правові підстави для оформлення та видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки.
Позивач, як законний представник доньки, вважаючи відмову такою, що порушує права та інтереси неповнолітньої ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом .
Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з протиправності дій відповідача щодо відмови в оформленні та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки. При розгляді справи врахував правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 19.09.2018 року по зразковій справі №806/3265/17.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Згідно з ч.1 ст. 1 Закону України від 20.11.2012 року № 5492-VI «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон № 5492-VI) суспільні відносини, пов'язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Відповідно до ч.1 ст.13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, відповідно до їх функціонального призначення поділяються зокрема, на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, до яких віднесено серед іншого паспорт громадянина України.
Положеннями ч.ч. 1, 2, 4 та 5 ст. 14 Закону № 5492-VI визначено, що форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Отже, у разі відсутності у особи паспорта, така особа не має підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням її громадянських прав у зв'язку з неможливістю їх реалізації.
Згідно із ч. 3 ст. 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій.
Постановою Верховної Ради України № 2503-XII від 26 червня 1992 року затверджено Положення про паспорт громадянина України (далі - Положення № 2503-XII).
Відповідно до п.п. 3, 5, 6, 8 Положення № 2503-XII, бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна», нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис «Паспорт». На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис «Паспорт громадянина України». На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім'я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п'ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев'ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев'ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Водночас, п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - Постанова № 302) затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.
За змістом п. 2 вказаної Постанови № 302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
з 01 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII;
з 01 листопада 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється.
Державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року (п. 3 Постанови № 302).
Згідно з п. 131 Постанови № 302 передбачено, що до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті, вноситься така інформація: інформація, зазначена в зоні візуальної перевірки паспорта; додаткова змінна інформація (про місце проживання, про народження дітей, про шлюб і розірвання шлюбу, про зміну імені, у разі наявності - інформація про реєстраційний номер облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків або повідомлення про відмову від його прийняття для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття зазначеного номера та офіційно повідомили про це відповідному контролюючому органу). У разі наявності повідомлення про відмову від реєстраційного номера облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків у відповідному полі проставляється слово "відмова". У разі відсутності інформації відповідне поле не заповнюється; біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи); засоби електронного цифрового підпису (у разі оформлення паспорта особі, яка досягла 18-річного віку) та засоби шифрування в порядку, встановленому законодавством.
Колегія суддів вважає необхідним зазначити, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
У ст. 8 Конвенції про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних, ратифікованій Законом України від 06 липня 2010 року № 2438-VI, зазначено: «Будь-якій особі надається можливість: a) з'ясувати існування файлу персональних даних для автоматизованої обробки, його головні цілі, а також особу та постійне місце проживання чи головне місце роботи контролера файлу; б) отримувати через обґрунтовані періоди та без надмірної затримки або витрат підтвердження або спростування факту зберігання персональних даних, що її стосуються, у файлі даних для автоматизованої обробки, а також отримувати такі дані в доступній для розуміння формі; c) вимагати у відповідних випадках виправлення або знищення таких даних, якщо вони оброблялися всупереч положенням внутрішнього законодавства, що запроваджують основоположні принципи, визначені у ст. 5 і 6 цієї Конвенції; …».
За сталою практикою ЄСПЛ, першою умовою виправданості втручання у права, гарантоване ст. 8 Конвенції, є те, що воно має бути передбачене законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (див. рішення ЄСПЛ у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, п. 37) Під терміном «закон» … слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».
Тобто, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Крім того, відповідно до ст. 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, незалежності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
При цьому, ЄСПЛ у своєму рішенні по справі «Х'ю Джордан проти Великої Британії» сформулював таку позицію: «Якщо загальна політика або захід мають непропорційно шкідливі наслідки для конкретної групи, то вони (загальна політика або захід) можуть вважатися дискримінаційними, незважаючи на те, що вони не спрямовані конкретно на цю групу».
Таким чином, позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
Дана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17 та врахована судом першої інстанції.
Судовим розглядом встановлено, що ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки звернулася із заявою, в якій просила оформити і видати паспорт громадянина України у формі книжечки у зв'язку з релігійними переконаннями та не бажанням оформлювати ІD карту, до якої надала: заяву про видачу паспорта у формі, передбаченій Додатком № 1 до Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456, копію паспорта ОСОБА_1 ; копію свідоцтва про народження ОСОБА_2 ; копія довідки з місця реєстрації, дві фотокартки ОСОБА_2 3,5 х 4,5.
За результатами розгляду заяви відповідачем, з посиланням на приписи Постанови №302 та Тимчасового порядку № 456 повідомлено, що оформлення і видача паспорта здійснюється територіальними підрозділами ДМС на підставі відповідного рішення суду.
Суд першої інстанції вірно зазначив, що відповідач листом фактично прийняв рішення про відмову у видачі позивачу паспорту у вигляді книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ, з підстав не надання рішення суду про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року. Інших підстав відмови у видачі цього паспорта відповідачем не зазначено.
Доводи апелянта, що заява розглянута відповідно до Закону України " Про звернення громадян", та відповідь не є рішенням про відмову в видачі паспорту є безпідставними, оскільки відповідь не містить роз'яснень щодо переліку документів необхідних для отримання паспорта, порядку та способу його отримання.
Крім цього, колегія суддів зауважує, що відповідач був обізнаний із наміром заявника оформити та отримати паспорт громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, а не реалізувати передбачене нормами Законом України "Про звернення громадян" загальне право звернення до органу державної влади.
У той же час, колегія суддів зазначає, що інформація, вказана у листі-відповіді міграційної служби, стосується тих випадків, коли оформлення та видача паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюється особі, щодо якої прийнято рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку.
Так, п. 13 Положення про паспорт громадянина України встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає: (1) заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; (2) свідоцтво про народження; (3) дві фотокартки розміром 35 х 45 мм; (4) у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.
На час звернення позивача законодавчо встановленої форми заяви про видачу паспорта громадянина України, не встановлено.
Наказ Міністерства внутрішніх справ України №456 від 6 червня 2019 «Про затвердження Тимчасового порядку оформленні і видачі паспорта громадянина України» хоч і містить форму заяви про видачу паспорта громадянина України (додаток 1), проте цей наказ, виходячи із його суті і змісту, не може бути застосовано у спірних правовідносинах, оскільки на дату подання документів відсутнє на користь заявника рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Водночас, Верховний Суд наголошував, що реалізація волевиявлення особи на отримання паспорта, незалежно від його форми, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу разом із об'єктивно необхідними для цього документами, зокрема для паспорта зразка 1994 року - двома фотокартками і свідоцтвом про народження.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 7 серпня 2019 року у справі №520/11053/18, від 29 листопада 2019 року у справі № 260/1414/18, від 10 грудня 2020 року у справі №240/575/20, від 19 липня 2021 року у справі № 280/851/20.
Наведене свідчить про те, що відповідач помилково застосував Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України під час розгляду заяви позивача та не застосував Положення про паспорт громадянина України.
Колегія суддів зауважує, що звернення позивача до територіального підрозділу ДМС із заявою-анкетою відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою №302, слугуватиме підставою для оформлення йому паспорта громадянина України у формі безконтактної картки з імплантованим у неї носієм інформації і своєю чергою зазначені в цій заяві відомості, відповідно до названого вище Порядку, підлягатимуть внесенню до Єдиного державного демографічного реєстру, з чим, власне, і не погоджується позивач.
Враховуючи викладене і зважаючи на висновки Великої Палати Верховного Суду, а також на спосіб захисту, який визначив цей Суд, коли ухвалював постанову від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17, суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо протиправності відмови відповідача у видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ з викладених у листі від 29.07.2023 підстав.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та приймаються колегією суддів в якості належних.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження, та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, а тому рішення слід залишити без змін, апеляційну скаргу без задоволення.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області - залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.08.2024 по справі № 440/5224/24 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді Т.С. Перцова С.П. Жигилій