Україна
Донецький окружний адміністративний суд
02 жовтня 2024 року Справа№200/12290/20-а
Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Голошивця І.О., секретаря судового засідання - Шташаліс О.О., за участю представника відповідача Профатило О.П., розглянув в порядку загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративний позов ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання сплатити матеріальну шкоду.
ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Донецької обласної прокуратури, в якому просив суд:
- визнати бездіяльність Донецької обласної прокуратури, яка відповідно до ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України з 11 вересня 2020 року є правонаступником прокуратури Донецької області щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01 липня 2015 року по 30 квітня 2020 року протиправною;
- зобов'язати Донецьку обласну прокуратуру сплатити матеріальну шкоду у розмірі 1 099 773 грн.
Позов вмотивовано тим, що позивач з 22.09.2011 до 04.05.2020 працював в органах прокуратури України на різних посадах. Наказом прокурора Донецької області № 379-к від 04.05.2020 позивача звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Позивач зазначив, що починаючи з 01 липня 2015 року заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», але починаючи з липня 2015 року по дату його звільнення заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України, тобто підзаконними нормативними правовими актами, що суперечить нормам Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та нормам міжнародного права. Позивач зазначив, що ч.3 ст.152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Позивач зауважив, що з липня 2015 року по квітень 2020 року різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який повинен бути нараховано позивачу, відповідно до вимог зазначеного закону становить 1 099 773, 00 (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог). На підтвердження своєї позиції позивач зазначив, що Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» № 79-VІІІ від 28.12.2014 (набрання чинності з 01.01.2015) внесено зміни до п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» та визначено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ від 14.10.2014 зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з Рішенням КСУ № 6-р/2020 від 26.03.2020 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. З урахуванням вищенаведеного, позивач вважає бездіяльність прокуратури Донецької області (Донецької обласної прокуратури), якою порушено його право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої йому ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», ст.41 Конституції України, ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Відповідач надав відзив на адміністративний позов в якому зазначив, що позивач з 22.09.2011 по 04.05.2020 працював в органах прокуратури Донецької області на різних прокурорських посадах. У 2019 році Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ (далі Закон № 113-ІХ) передбачено проведення атестації для прокурорів усіх рівнів. За абз. 6 п. 7 р. ІІ Закону № 113-ІХ прокурори можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації. Відповідач зауважив, що позивач не пройшов другий етап атестації (на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки) та у зв'язку з цим, Другою кадровою комісією ухвалено рішення № 315 від 09.04.2020 про неуспішне проходження ним атестації. Підпунктом 2 п. 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральної прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації. Наказом прокурора Донецької області №379-к від 04.05.2020 позивача звільнено з посади прокурора та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру». Щодо обрахунку посадового окладу, відповідач зауважив, що з липня 2015 року набрала чинності ст. 81 Закону «Про прокуратуру», яка передбачала встановлення прокурорам посадових окладів у кратному розмірі до мінімальних заробітних плат та прожиткових мінімумів для працездатних осіб, але передбачені вказаною статтею розміри посадових окладів до позивача не застосовувалися. Оскільки у 2015 році п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік» передбачено, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Вказана норма неконституційною не визнавалася. Кабінетом Міністрів України встановлено розміри заробітної плати прокурорів у постанові № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» зі змінами та доповненнями (далі - Постанова № 505). У 2016 році аналогічно п. 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет на 2016 рік» передбачено, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового соціального страхування. Вказана норма неконституційною не визнавалася. З 2017 року по 2019 рік Постанова № 505 застосовувалася для визначення заробітної плати прокурорам на підставі п. 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України та вказана норма у 2017-2019 роках неконституційною не визнавалася та у вказаний період була чинною. З 25.09.2019 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ. Підпунктом 66 пункту 21 розділу І вказаного Закону внесено зміни до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», зокрема дана стаття замість заробітної плати «прокурора місцевої прокуратури» стала регулювати заробітну плату «прокурора окружної прокуратури», з урахуванням наведеного з 25.09.2019 ця стаття не регулює заробітну плату прокурорів місцевих прокуратур, а лише прокурорів окружних прокуратур. Відповідач зазначив, що згідно ч. 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», заробітна плата інших прокурорів (у т.ч. обласних прокурорів обласної прокуратури) встановлюється пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури, враховуючи, що позивач не успішно пройшов атестацію, відтак він не міг бути переведений на посаду прокурора обласної прокуратури та отримувати заробітну плату за ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». З 25.09.2019 до 25.05.2022 заробітна плата прокурорів місцевих прокуратур визначалася на підставі п. 3 р. ІІ Закону № 113-ІХ. Зазначена норма у 2019-2022 роках неконституційною не визнавалася та у вказаний період була чинною. Відповідач закцентував свою увагу на тому, що посадовий оклад позивача визначався правильно, на підставі чинного на той час законодавства. Стосовно Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, відповідач зазначив, що відповідно до ч.2 ст.152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. З вказаної норми вбачається, що рішення Конституційного Суду України встановлює неконституційність акту лише з дня прийняття такого рішення. Рішення не має ретроактивної дії, тобто воно не поширюються на відносини, які виникли до його ухвалення. Так, п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України, який регулював заробітну плату прокурорів місцевих прокуратур у 2017¬2019 роках, визнано неконституційним у 2020 році (Рішення від 26.03.2020 № 6-р/2020). Таким чином, вказане рішення Конституційного Суду України не може бути застосоване до відносин, що йому передувало. Також відповідач зауважив, що належним відповідачем у справі про відшкодування шкоди, завданої прийняттям Верховною Радою України неконституційного закону є держава Україна, яка бере участь у справі через відповідний орган державної влади (Верховну Раду України), а завдана позивачу шкода, в розумінні вимог чинного законодавства України, відшкодовується за рахунок Державного бюджету, при цьому Державна казначейська служба України є тим органом, на яку законом покладено обов'язок щодо безспірного списання коштів з Державного бюджету на підставі рішення суду. Відповідач просив відмовити позивачу у задоволенні його позовних вимог у повному обсязі.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 24.03.2021 року по справі №200/12290/20-а у задоволенні позову ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання сплатити матеріальну шкоду - відмовлено.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 року вирішено: апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року у справі № 200/12290/20-а - залишити без задоволення. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року у справі № 200/12290/20-а - залишити без змін.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.07.2024 року у справі № 200/12290/20-а касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.
Скасовано рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, а справу № 200/12290/20-а направлено на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справа №200/12290/20-а розподілена судді Голошивцю І.О.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 26.08.2024 прийнято до свого провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання сплатити матеріальну шкоду. Розгляд справи вирішено проводити за правилами загального позовного провадження.
Підготовче засідання по справі призначено на 02.10.2024 об 11 год. 30 хв.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 30.09.2024 року забезпечено участь представника Донецької обласної прокуратури в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням технічних засобів у підсистемі відеоконференцзв'язку Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи у судовому засіданні, яке відбудеться 02.10.2024 об 11 год. 30 хв.
Позивач у призначене судове засідання не з'явився, належним чином був повідомлений про час, дату та місце його проведення. На час винесення даної ухвали від позивача надійшла 01.10.2024 року заява про розгляд справи без його участі в порядку письмового провадження. Інших заяв, клопотань, заперечень тощо станом на 02.10.2024 року на адресу суду не надходило.
Ухвалою суду від 02.10.2024 вирішено закрити підготовче провадження за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання сплатити матеріальну шкоду та вирішено перейти до розгляду справи по суті.
Представник відповідача у судовому засіданні підтримав повністю зазначене ним у його відзиві на позовну заяву та просив відмовити у задоволенні позовних вимог позивача та надав заяву в якій не заперечував проти закриття провадження по справі та призначення до судового розгляду справи по суті у цей же день.
Сторони по справі про розгляд справи були повідомлені судом належним чином, що підтверджується наявними в матеріалах справи відповідними повідомленнями.
Розглянувши матеріали справи, вирішивши питання, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги, та якими доказами вони підтверджуються, чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження, яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин, суд, -
При винесенні рішення по справі від 24.03.2021 року судом було встановлено наступне, позивач - ОСОБА_1 , громадянин України, ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт № НОМЕР_1 , РНОКПП: НОМЕР_2 .
Судом встановлено та підтверджено записами у трудовій книжці, у період з 22 вересня 2011 року по 04 травня 2020 року позивач працював в органах прокуратури.
Наказом Прокуратури Донецької області від 04 травня 2020 року № 379-к позивача звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до наданих позивачем розрахункових листів з липня 2015 року заробітна плата позивача виплачувалась виходячи з таких розмірів окладів: липень 2015 - 1597 грн., серпень 2015 - 1379 грн., вересень 2015 року - 1379 грн., жовтень 2015 року - 1444 грн., листопад 2015 року - 1444 грн., грудень 2015 року - 2048 грн., січень 2016 року - 2048, лютий 2016 року - серпень 2017 року - 2083 грн., вересень 2017 року - травень 2020 року - 5730 грн.
Висновки суду, які були викладені в рішенні суду від 24.03.2021 року: - «Отже, з огляду на наведене, враховуючи відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплату посадового окладу позивачу самостійно без правого врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України у розмірі, іншому ніж встановлений постановою КМУ №505 та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на спірні правовідносини за період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суд приходить до висновку про те, що відповідачем не було допущено бездіяльності щодо неналежного розрахунку з позивачем і як наслідок про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо зобов'язання сплатити матеріальну шкоду за період з 01 липня 2015 року до 26 березня 2020 року. […]. Враховуючи наведене, суд приходить до висновку про відсутність у відповідача правових підстав здійснення позивачу, прокурору регіональної прокуратури, оплати праці у період з 26 березня 2020 року по 30 квітня 2020 року у інший спосіб, ніж встановлений п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, що виключає наявність бездіяльності відповідача щодо неналежного розрахунку та підстав для нарахування матеріальної шкоди.».
Перший апеляційний адміністративний суд по справі 200/12290/20-а дійшов подібних висновків, залишивши апеляційну скаргу позивача без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24.03.2021 без змін, відповідно до його постанови від 11 травня 2021 року.
Верховний Суд по справі №200/12290/20-а від 30.07.2024 своєю постановою Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково, при цьому скасувавши рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, а справу №200/12290/20-а направив на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
В своїх висновках Верховний Суд по цій справі зазначив наступне: - «Як установлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві просив суд зобов'язати Донецьку обласну прокуратуру сплатити матеріальну шкоду у розмірі 1 099 773 грн.
35. Обґрунтовуючи підставу звернення до суду, позивач констатував, що ним було отримано заробітну плату в обмеженому розмірі, що, на його переконання, є порушенням права власності.
36. Позивач уважав належним способом захисту своїх порушених прав - застосування до спірних правовідносин норми прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України та отримання від Донецької обласної прокуратури на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 30.04.2020.
37. Отже, предметом спору, який визначив позивач, є отримання матеріальної шкоди (збитків) у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 01.07.2015 по 30.04.2020.
38. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
40. Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 Цивільного кодексу України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
41. Таким чином, поняття «збитки» включає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
42. Так, позивач, просив суд відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, фактично, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи в органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
43. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
44. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій у повній мірі не відповідають.
45. Так, на переконання Суду, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не ураховано приписів статті 9 КАС України.
46. Закріплений у частині другій статті 9 КАС України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
47. За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
48. Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
49. Матеріалами справи підтверджено, що позовними вимогами ОСОБА_1 є саме відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на необхідність застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії.
50. Водночас зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що судами здебільшого вирішувались питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди, установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосували положення інших нормативно-правових актів, фактично розглянувши питання про перерахунок заробітної плати прокурора, а не питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави.
51. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.».
Суд, розглянувши наявні докази в матеріалах справи та надаючи правову оцінку спірним правовідносинам з урахуванням висновків, зазначених у вищенаведеній постанові Верховного Суду, виходить з наступного.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд зауважує, що Верховним Судом сформовано правову позицію щодо застосування у подібних правовідносинах частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII з урахування Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, зокрема у постанові від 14.07.2022 у справах № 160/13767/20 та № 240/1984/21, яка у подальшому підтримана у постановах від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а, від 29.09.2022 у справі № 160/3129/21.
Так, зокрема у постанові від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20, Верховний Суд наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
У цьому зв'язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним законодавчим актом - Законом № 113-ІХ, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону № 1697-VII.
Сам Закон № 113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто, правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону № 113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Системний аналіз приписів Закону № 113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови № 505, яка була чинною у спірному періоді.
Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.
Положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи не проходження атестації.
Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21 та від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21.
Суд також враховує, що стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив таке.
Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.
Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20, від 13.10.2021 у справі №560/4176/19, від 26.11.2021 у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
Тобто, Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов'язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону № 1697-VII зі змінами в редакції Закону № 113-ІХ без обмежень у цій справі, пов'язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).
Тож за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови № 505.
Матеріалами справи підтверджено, що позивач звільнений з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв'язку з неуспішним проходженням атестації з 04.05.2020, що також не заперечується самим позивачем відповідно до зазначеного ним у його позовній заяві.
Отже, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України № 505.
За таких обставин, немає правових підстав стверджувати, що відповідний орган прокуратури допустив протиправну бездіяльність в частині нарахування та виплати позивачу заробітної плати за період з 01 липня 2015 року до 30 квітня 2020 року за чинним на той час законодавством.
Суд зауважує, що матеріали справи не містять доказів стосовно того, що позивач оскаржував до суду розмір отриманої ним заробітної плати у період з 01.07.2015 по 30.04.2020 року, який є спірним відповідно до позовних вимог зазначених позивачем у його позовній заяві.
У постановах Верховного Суду від 28 листопада 2022 року в справах №160/6785/20, №380/8155/21, №460/1156/21 викладено правову позицію, згідно з якою, якщо прокурор не оскаржував розмір отриманої ним у спірному періоді заробітної плати, нарахованої та виплаченої йому відповідно до чинного на той час законодавства (до ухвалення Рішення № 6-р/2020), правові підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України відсутні через недоведення наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв'язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
Відтак, відсутні підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв'язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
Крім того, ураховуючи, що позовні вимоги стосуються періоду з 01 липня 2015 року по 30 квітня 2020 року, слід констатувати, що не можна нанести шкоду після рішення Конституційного Суду України про неконституційність акта [у цій справі - після 26 березня 2020 року]. Шкода виникає до його [рішення] винесення, коли акт ще діяв, ще не був визнаний неконституційним.
Суд зауважує, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, у вигляді неотриманої заробітної плати за період після рішення Конституційного Суду України [у цій справі - після 26 березня 2020 року], не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі щодо оплати праці і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.
Подібні висновки вказано Верховним Судом у постановах від 18 травня 2023 року у справі № 420/24821/21, від 03 квітня 2024 року у справі № 120/14973/21-а.
Суд відхиляє доводи позивача про те, що предметом позову є стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завданої положенням п. 26 розділу VI Бюджетного кодексу, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 30 квітня 2020 року на суму 1099773,00 грн., а також, що до спірних правовідносин слід застосовувати приписи ч.3 ст. 152 Конституції України, шкоду завдану фізичній особі актами і діями, що визнані неконституційними, повинна відшкодовувати Держава України в особі державного органу, оскільки ці доводи позивача не спростовують висновок суду про відсутність підстав для стягнення збитків з відповідача.
З урахуванням вищенаведеного, суд не вбачає підстав для задоволення заявлених позовних вимог позивача про визнання протиправної бездіяльність Донецької обласної прокуратури, яка відповідно до ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України з 11 вересня 2020 року є правонаступником прокуратури Донецької області щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01 липня 2015 року по 30 квітня 2020 року, та як похідної вимоги про зобов'язання Донецької обласної прокуратури сплатити матеріальну шкоду у розмірі 1 099 773 грн.
Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Приймаючи до уваги наведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Підстави для розподілу судового збору відсутні.
Керуючись статтями 2, 5-10, 19, 72-77, 90, 132, 139, 241-246, 250, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання сплатити матеріальну шкоду - відмовити у повному обсязі.
Вступну та резолютивну частини рішення проголошено у судовому засіданні 02 жовтня 2024 року за участю представника відповідача.
Повний текст рішення виготовлено та підписано відповідно до ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга подається до Першого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя І.О. Голошивець