26 серпня 2024 року
м. Київ
справа №990/270/24
адміністративне провадження №П/990/270/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Бевзенка В. М.,
суддів: Кравчука В. М., Рибачука А. І., Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і скасування Указу в частині,
21 серпня 2024 року представник ОСОБА_1 - адвокат Серафимов звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, як суду першої інстанції, з позовною заявою, у якій просить:
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту (позиції) 28 додатку №1.
З матеріалів позовної заяви вбачається, що Указом Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 (далі - спірний Указ )введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» до громадянина російської федерації ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ), яким до позивача застосовано санкції терміном на 5 років.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про безпідставність застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій), застосування яких введено спірним Указом.
Окрім цього, до позовної заяви позивач долучив заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду та клопотання про витребування доказів.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 серпня 2024 року визначено колегію суддів для розгляду даної справи у складі: Бевзенка В.М. (головуючий суддя), Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.
Згідно з частиною четвертою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України передбачені статтею 266 КАС України.
Так, статтею 266 КАС України, зокрема, пунктом 1 частини першої, встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.
З огляду на викладене, Верховний Суд як суд першої інстанції має повноваження щодо розгляду чітко визначеної категорії адміністративних справ.
Відповідно до частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Під час вирішення питання щодо відкриття провадження Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без руху з огляду на таке.
Частинами першою, другою статті 122 КАС України установлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Таким чином, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
Як вбачається з поданої позивачем заяви про поновлення строку для звернення до адміністративного суду, на обґрунтування поважності пропуску строку на звернення з позовом до Верховного Суду акцентується увага на тому, що позивач є іноземним громадянином, який не володіє українською мовою, не має уповноважених представників, близьких родичів і друзів в Україні, не підтримує жодних соціальних зв'язків з Україною.
Вказує, що в період з 12.05.2023 по 15.07.2024 вільно пересувався різними країнами світу, розпоряджався своїми грошовими коштами, у тому числі, які знаходяться у нього на рахунку в банківській установі у Королівстві Монако. В жодній країні світу, в тому числі, і в Королівстві Монако, жодний орган державної влади, жодна фізична або юридична особа не повідомляли його про застосування до нього з боку України спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів. Таким чином, проживаючи постійно в Королівстві Монако, не маючи центру життєвих інтересів в Україні, позивач не мав реальної можливості своєчасно дізнатися про прийняття Президентом України спірного Указу.
Звертає увагу, що оскільки не володіє українською мовою не мав реальної можливості своєчасно ознайомитися зі змістом Указу № 279/2023, опублікованому в офіційному друкованому виданні. Окрім того наголошує, що державним органам була відома інформація про місце проживання ОСОБА_1 , проте, ані Офіс Президента України, ані Служба безпеки України, ані Міністерство юстиції України не вчинили жодних дій щодо доведення до відома позивача спірного Указу.
Також зазначає, що дізнався про наявність факту застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) лише 15 липня 2024 року під час укладання договору з адвокатом Серафимовим Іллею Миколайовичем на представництво його інтересів у Вищому антикорупційному суді по справі №991/4264/24. Під час укладання договору саме адвокат Серафимов Ілля Миколайович повідомив ОСОБА_1 про застосування до нього персональних санкцій на підставі спірного Указу.
Надаючи оцінку вказаним доводам позивача, Суд вважає за необхідне зазначити, що поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
Розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об'єктивно оцінюються судом стосовно відповідності принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).
За змістом статті 6 Конвенції з прав людини і основоположних свобод кожен при вирішенні питання щодо прав та обов'язків має право на справедливий і відкритий розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, визначеним законом.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, складовою якого є юридична визначеність.
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
У пункті 41 рішення від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» Європейський Суд з прав людини вказав, що «правова система багатьох країн-членів передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо як у цій справі, коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні у часі, ні в підставах для поновлення строків».
Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. de Rada Cavanilles v. Spain, рішення від 28 жовтня 1998 року, Reports 1998 -VIII, с. 3255, § 45, Peretyaka and Sheremetyev v. Ukraine, №17160/06 та №35548/06, § 34, ЄСПЛ, від 21 грудня 2010 року).
Принцип правової визначеності застосовується не лише щодо сторін, але й щодо національних судів (Diya 97 v. Ukraine, №19164/04, § 47, ЄСПЛ, від 21 грудня 2010 року).
У справі «Устименко проти України» Європейський Суд з прав людини зазначив, що сама концепція «поважних причин» не є чіткою, тому для національних судів ще важливішим було вказати причини свого рішення про поновлення пропущеного строку і відновлення провадження у справі заявника.
Якщо строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
Предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України, яким до позивача застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), а тому, зважаючи на приписи вищевикладених норм процесуального закону, у даному випадку для звернення до суду з цим позовом установлено шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх прав.
З'ясовуючи, чи подано цей позов у строк, установлений законом, Суд виходить з наступного.
Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
З метою впорядкування офіційного оприлюднення нормативно-правових актів, що їх приймають, зокрема Президент України, забезпечення регулювання суспільних правовідносин на основі чинних актів, запобігання перекрученням їх змісту, визначення порядку набрання ними чинності, відповідно до статті 57, частин другої та п'ятої статті 94, частини другої статті 102 Конституції України, Указом Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» (далі також Указ № 503/97) установлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Указом № 503/97 також визначено, що Офіційними друкованими виданнями є: «Офіційний вісник України»; газета «Урядовий кур'єр» (частина друга статті 1 Указу).
Частиною четвертою статті 1 Указу № 503/97 встановлено, що офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».
Визначення офіційного друкованого видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування міститься й у Законі України від 23 вересня 1997 року №539/97-ВР «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» (далі також Закон № 539/97-ВР), відповідно до статті 1 якого офіційні друковані видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування - видання, які спеціально видаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування (відомості, бюлетені, збірники, інформаційні листки тощо) для інформування про свою діяльність.
Статтею 22 вищезазначеного Закону регламентовано відносини, пов'язані з опублікуванням офіційних документів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, за змістом частини першої якої, укази Президента України, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Аналіз вищевказаних положень законодавства у їх сукупності дає підстави для висновку, що офіційним оприлюдненням Указів Президента України слід вважати їх опублікування державною мовою в офіційних друкованих виданнях, а саме: в «Офіційному віснику України»; газеті «Урядовий кур'єр»; інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України».
Застосована в Указі № 503/97, яким упорядковано відносини, пов'язані з офіційним оприлюдненням нормативно-правових актів, що їх приймають, зокрема Президент України, конструкція правових норм, свідчить про те, що Укази Глави держави (без розмежування їх на види, в залежності від предмету регулювання) не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур'єр», а також Інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».
Чинним законодавством не передбачено й обов'язку Президента України іншим чином, аніж шляхом офіційного оприлюднення Указів, в тому числі тих, які є актами індивідуальної дії, доводити до відома осіб, яких ці акти стосуються, про їх існування.
При цьому законодавством не визначено й обов'язку Президента України доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст Указів в інший спосіб, аніж їх опублікування в офіційних виданнях.
Оприлюднення Указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє Указ, зокрема і при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.
Оскаржуваний позивачем у відповідній частині Указ Президента України за своїм змістом та правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки виданий відповідачем - суб'єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій та стосується прав та інтересів позивача; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а з урахуванням рішення Ради національної безпеки та оборони України, уведеним у дію цим Указом, передбачає індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних юридичних і фізичних осіб; адресований цим особам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення конкретних правовідносин.
Як висновок, оскільки спірний Указ є індивідуально-правовим актом, до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.
Оскаржуваний позивачем у відповідній частині Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту (позиції) 28 додатку №1 було офіційно опубліковано в газеті «Урядовий кур'єр» (від 16 травня 2023 року № 97), а також в «Офіційному віснику України» (від 31 травня 2023 року - 2023 р., № 51, стор. 601, стаття 2829, код акта 118406/2023) та Інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» (від 19 травня 2023 року - 2023 р., № 12, стор. 354, стаття 227).
У контексті цього позову наведене має означати, що застосування санкцій, з-поміж інших, до іноземців здійснюється на підставі, в порядку і спосіб, які визначені Конституцією України і законами України, які діють/застосовуються однаково щодо всіх підсанкційних осіб. Варто наголосити, що особливого порядку сповіщення (доведення до відома, оприлюднення) про застосування санкцій щодо іноземців - незалежно від їхнього громадянства/підданства - закони України не передбачають. Водночас незнання іноземцем, який опинився під дією санкцій, українського законодавства не створює для держави обов'язку вживати додаткових заходів для інформування про існуючі в Україні закони та акти їх застосування, а також не звільняє його [іноземця] від настання юридичних наслідків, зумовлених дією санкцій.
Тому аргументи позивача про те, що він не знає української мови, є громадянином російської федерації не дає йому переваги чи привілеї у (не)застосуванні щодо нього законодавства України з уваги на державу його громадянства/підданства.
Окрім цього, відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту (позиції) 28 додатку №1 цей Указ набрав чинності з дня його опублікування, тобто з 16 травня 2023 року, а з позовною заявою позивач звернувся до суду лише 21 серпня 2024 року.
За змістом пункту 5 частини першої статті 171 КАС України, якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними.
Зважаючи на наведене, на стадії вирішення питання про відкриття провадження за цим позовом Суд дійшов висновку, що шестимісячний строк для оскарження спірного Указу, який сплив 16 листопада 2023 року, пропущений з неповажних підстав.
У зв'язку з вказаним, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви позивача про поновлення пропущеного процесуального строку на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
Згідно з частинами першою, другою статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
За таких обставин і міркувань, Суд визнає зазначені представником позивача підстави поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду неповажними, залишає позовну заяву без руху відповідно до частини першої статті 123 КАС України і надає позивачу десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для звернення до суду із заявою, у якій слід вказати інші підстави для поновлення строку та надати належні та допустимі докази на їхнє підтвердження.
Отже, зважаючи на приписи статті 169 КАС України, Суд залишає позовну заяву без руху з наданням позивачеві десятиденного строку для усунення недоліків позовної заяви.
Керуючись статтями 122, 123, 160, 161, 169, 171 КАС України, Суд,
Визнати неповажними підстави пропуску строку ОСОБА_1 на оскарження Указу Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту (позиції) 28 додатку №1.
У задоволенні заяви ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом відмовити.
Позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_3 про визнання протиправним і скасування Указу в частині - залишити без руху.
Надати позивачу десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом: подання заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду із зазначенням інших підстав для поновлення строку та надати належні та допустимі докази на їхнє підтвердження.
Роз'яснити позивачу, що у разі неусунення недоліків позовної заяви у встановлений судом строк та/або неподання позивачем (його представником) заяви про поновлення строку звернення до суду або якщо вказані ним підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, позовна заява буде повернута.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Бевзенко В. М.
Судді: Кравчук В. М.
Рибачук А. І.
Стеценко С. Г.
Стрелець Т. Г.