13 серпня 2024 року
м. Київ
cправа № 910/18431/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючої), Бенедисюка І.М., Ємця А.А.,
за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,
представників учасників справи:
позивача - товариства з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз Збут» (далі - Товариство, позивач, скаржник) - Мозговий О.В. (адвокат), Ущук П.З. (адвокат),
відповідача - Антимонопольного комітету України (далі - АМК, Комітет, відповідач) - Чернюшок М.І. (самопредставництво),
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства
на рішення Господарського суду міста Києва від 21.03.2024 (головуючий - суддя Котков О.В.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.06.2024 (головуючий - суддя Мальченко А.О., судді Агрикова О.В., Козир Т.П.)
у справі за позовом Товариства
до АМК
про визнання недійсним рішення.
Предметом судового розгляду є наявність/відсутність підстав визнання недійсним рішення АМК про відмову у розгляді справи.
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Товариство звернулося до суду з позовною заявою до АМК про визнання недійсним рішення Комітету про відмову у розгляді справи.
1.2. Позовні вимоги мотивовано тим, що:
- в оскаржуваному рішенні АМК не надав оцінки суті викладених у заяві обставин та відмовив у розгляді справи, проігнорувавши свій обов'язок здійснення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та державного контролю за захистом економічної конкуренції;
- рішення Комітету про відмову у розгляді справи є безпідставним, прийнятим при неправильному застосуванні норм Конституції України, Закону України «Про Антимонопольний комітет України», Закону України «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон).
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 21.03.2024, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 12.06.2024 у справі №910/18431/23, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Товариство, посилаючись на ухвалення судами попередніх інстанцій оскаржуваних судових рішень з неправильним застосуванням норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. На обґрунтування своєї правової позиції у поданій касаційній скарзі Товариство з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) зазначає, на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, а саме абзацу десятого статті 1, статті 15 Закону у поєднанні зі статтями 42, 113 Конституції України у подібних правовідносинах.
5. Позиція іншого учасника справи
5.1. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу заперечив проти доводів скаржника, зазначаючи про їх необґрунтованість, і просив відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції встановлено, що 29.04.2022 Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ) прийнято постанову №489 "Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу" (далі - Постанова №489), яка набрала чинності з 01.05.2022.
6.1.1. Вказаною постановою:
- внесено зміни до Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою КМУ від 06.03.2022 №222, виклавши його в редакції цієї постанови;
- зобов'язано Міністерство енергетики України до 15.05.2022 підготувати та подати КМУ проект постанови про внесення змін до Порядку визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки, затвердженого постановою КМУ від 03.12.2020.
6.2. Товариство звернулося до АМК із заявою від 31.08.2023 №417-Сл-1375-0823 про порушення КМУ законодавства про захист економічної конкуренції, обґрунтованою тим, що КМУ вчинив порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади шляхом прийняття актів (постанов), внаслідок чого окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
6.2.1. Зокрема, Товариство стверджувало, що порушення законодавства про захист економічної конкуренції було вчинене шляхом прийняття КМУ Постанови №489, яка має прямий антиконкурентний вплив на суб'єктів господарювання, створює несприятливі, дискримінаційні умови діяльності для одного суб'єкта порівняно з конкурентами.
6.2.2. Позивач стверджує, що він є суб'єктом ринку природного газу, який в розумінні Закону України "Про ринок природного газу" є оптовим покупцем та постачальником природного газу, а в результаті прийняття Постанови №489 Товариство усунуто з ринку постачання природного газу споживачам, оскільки, без доступу до товару (ресурсу) останнє позбавлене можливості здійснювати господарську діяльність. При цьому, група Нафтогаз (ТОВ "Газопостачальна компанія "Нафтогаз Трейдинг"), маючи ринкову владу на ринку природного газу, здобула конкурентні переваги у боротьбі за споживача (побутового споживача) завдяки вищезазначеним антиконкурентним діям КМУ.
6.2.3. Після усунення Товариства з ринку у зазначений вище спосіб побутові споживачі перейшли до постачальника "останньої надії" - групи Нафтогаз, про що Міністерство економіки України додатково видало Наказ від 08.06.2022 №198 "Про постачання природного газу побутовим споживачам". Тобто, Постанова №489 від 29.04.2022 призвела до того, що ТОВ "Газопостачальна компанія "Нафтогаз Трейдинг" відмовила в укладенні договорів на купівлю природного газу з постачальниками, що в свою чергу призвело до усунення їх з ринку через неможливість таким постачальникам здійснювати свою господарську діяльність, а всі побутові споживачі перейшли на обслуговування ТОВ "ГК "Нафтогаз Трейдинг", як постачальник "останньої надії".
6.2.4. Таким чином, на думку Товариства, постанова КМУ без її погодження з АМК надає групі Нафтогаз переваги, які ставлять групу Нафтогаз у привілейоване становище стосовно конкурентів, що може призвести до усунення конкуренції, є антиконкурентними діями органу влади, передбаченими статтею 15 Закону.
6.2.5. За наведених обставин, у заяві від 31.08.2023 №417-Сл-1375-0823 Товариство просило:
(1) розпочати розгляд справи за ознаками вчинення КМУ порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;
(2) визнати, що КМУ вчинив порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності, порівняно з конкурентами, шляхом прийняття антиконкурентного рішення, - Постанови №489, якою затверджене Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу.
6.3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е "Про результати розгляду заяви та відмову у розгляді справи" АМК відмовив Товариству у розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у зв'язку з тим, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а його дії не можуть кваліфікуватися за статтею 15 Закону.
6.4. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що спір у даній справі виник у зв'язку з неправомірною відмовою АМК у розгляді справи за заявою Товариства про порушення КМУ законодавства про захист економічної конкуренції, що було оформлено листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е. Тобто, предметом розгляду справи №910/18431/23 є визнання недійсним рішення відповідача про відмову в розгляді справи за заявою позивача стосовно порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
6.5. Суди попередніх інстанцій вказали, що звертаючись з даним позовом до суду, позивач стверджував, що у рішенні АМК, яке оформлене листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е, не надано обґрунтованої оцінки повідомленим в заяві позивача фактам порушення законодавства про захист економічної конкуренції та не перевірено наявності у діях КМУ ознак антиконкурентних дій, які передбачені приписами статті 15 Закону.
6.6. Суд апеляційної інстанції зазначив, що вважає правильним висновок АМК про те, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а тому його дії у формі прийняття постанови, як акта нормативного характеру, не можуть кваліфікуватися як антиконкурентні дії органів влади згідно зі статтею 15 Закону. Тобто КМУ не може бути об'єктом перевірки Комітету.
6.7. Встановивши обставини даної справи та надавши відповідну правову оцінку зібраним у справі доказам, суд апеляційної інстанції погодився з висновком місцевого господарського суду про те, що рішення АМК, оформлене листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е, прийнято у межах своїх повноважень, у порядку та спосіб, встановлені законом; висновки, викладені у рішенні, відповідають фактичним обставинам справи та є обґрунтованими.
7. Межі та порядок розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. Ухвалою Верховного Суду від 18.07.2024, зокрема, відкрито касаційне провадження у справі №910/18431/23 на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.
7.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7.3. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).
8. Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства закріплених у частини третій статті 2 ГПК України, зокрема, ураховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
8.2. Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.
8.3. Касаційне провадження у даній справі відкрито на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.
8.4. Так, скаржник вказує, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме низки норм матеріального права, які вказані у пункті 4.1 цієї постанови.
8.5. Відповідно до приписів пункту 3 частини третьої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
8.6. Отже, по-перше, слід з'ясувати відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а по-друге, наявність/відсутність подібності правовідносин та наявність/відсутність неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
8.7. Слід зазначити, що висновки Верховного Суду стосовно питання застосування норм права, які вказану у пункті 4.1 цієї постанови у правовідносинах, які стосуються оскарження рішення АМК про відмову у розгляді справи відсутні.
8.8. Отже, з огляду на відсутність таких висновків, необхідно з'ясувати наявність або відсутність неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
8.9. Верховний Суд виходить з того, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 311 ГПК України).
8.10. Верховний Суд, також, виходить з того, що зі змісту пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України вбачається, що вона спрямована на формування єдиної правозастосовчої практики, шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію відносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору.
8.11. При касаційному оскарженні судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, окрім посилання на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, касаційна скарга має містити, зокрема, зазначення норми права, щодо якої відсутній висновок про її застосування, із конкретизацією змісту правовідносин, в яких цей висновок відсутній, та обґрунтування необхідності формування єдиної правозастосовчої практики щодо цієї норми для правильного вирішення справи (правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 12.11.2020 у справі №904/3807/19).
8.12. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що предметом судового розгляду є наявність/відсутність підстав для визнання недійсним рішення АМК про відмову у розгляді справи.
8.13. Як встановлено судами попередніх інстанцій АМК відмовив Товариству у розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у зв'язку з тим, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а його дії не можуть кваліфікуватися за статтею 15 Закону.
8.14. У свою чергу, суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши позовну вимогу про визнання недійсним рішення Комітету про відмову у розгляді справи, дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
8.15. Втім, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права (норм Закону у поєднанні із нормами Конституції України), а саме:
- абзацу десятого статті 1 «Визначення термінів» Закону, відповідно до якого органи влади - міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, державні органи, що здійснюють регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, ринків капіталу та організованих товарних ринків, державні органи приватизації, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, місцеві органи виконавчої влади;
- статті 15 «Антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю» Закону, відповідно до якої антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються:
заборона або перешкоджання створенню нових підприємств чи здійснення підприємництва в інших організаційних формах у будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво, придбання чи реалізацію певних видів товарів;
пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до вступу в асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні чи інші форми об'єднань або здійснення узгоджених дій концентрації суб'єктів господарювання в інших формах;
пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів чи першочергового їх придбання у певних продавців;
будь-яка дія, спрямована на централізований розподіл товарів, а також розподіл ринків між суб'єктами господарювання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівель або за колом споживачів чи продавців;
встановлення заборони на реалізацію певних товарів з одного реґіону країни в іншому або надання дозволу на реалізацію товарів з одного реґіону в іншому в певному обсязі чи за виконання певних умов;
надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;
дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;
дія, якою встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком.
Вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом;
- стаття 42 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом.
Держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.
Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів;
- стаття 113 Конституції України, відповідно до якої Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
8.16. Товариство стверджує, що КМУ є органом влади у розумінні статей 1 та 15 Закону, а тому АМК повинен був розглянути заяву скаржника про порушення КМУ законодавства про захист економічної конкуренції.
8.17. Верховний Суд виходить з того, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8.18. Згідно із статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
8.19. Статтею 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель.
Особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України обумовлюються його завданнями та повноваженнями, в тому числі роллю у формуванні конкурентної політики, визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливому порядку призначення та звільнення Голови Антимонопольного комітету України, його заступників, державних уповноважених Антимонопольного комітету України, уповноважених з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Антимонопольного комітету України, наданні соціальних гарантій, охороні особистих і майнових прав працівників Антимонопольного комітету України на рівні з працівниками правоохоронних органів, в умовах оплати праці.
8.20. Відповідно до частин першої - третьої статті 5 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції", "Про державну допомогу суб'єктам господарювання", цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що їх містить цей Закон, то застосовуються правила міжнародного договору.
У цьому Законі відповідні терміни розуміються у значеннях, визначених Законом України "Про захист економічної конкуренції".
8.21. Відповідно до статті 3 Закону законодавство про захист економічної конкуренції ґрунтується на нормах, установлених Конституцією України, і складається із цього Закону, законів України "Про Антимонопольний комітет України", "Про захист від недобросовісної конкуренції", інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у цьому Законі, то застосовуються правила міжнародного договору.
Особливості застосування законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема щодо певних галузей промисловості, можуть бути встановлені виключно шляхом внесення змін до цього Закону.
8.22. Як зазначено в десятому абзаці статті 1 Закону органи влади - це міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, державні органи, що здійснюють регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, ринків капіталу та організованих товарних ринків, державні органи приватизації, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, місцеві органи виконавчої влади.
8.23. Частиною першою статті 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
8.24. Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
8.25. Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України.
8.25.1. Відповідно до частини першої статті Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.
Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.
8.25.2. Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України (частина перша статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»).
8.25.3. Згідно з частиною першою статті 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії, бюро.
8.26. Отже, термін «орган влади», що вживається у Законі та Законі України «Про Антимонопольний комітет України», має значення, що виключає КМУ, який в силу приписів статті 113 Конституції України та частини першої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», є вищим органом у системі органів виконавчої влади, не є тотожним з термінами міністерства/інші центральні органи виконавчої влади/державні органи, що здійснюють регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, ринків капіталу та організованих товарних ринків/державні органи приватизації.
8.27. Слід зазначити, що аналіз Закону України «Про Антимонопольний комітет України» дає підстави дійти висновку, що законодавець свідомо означив поняття терміну «орган влади» у контексті правовідносин у сфері підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності, про що свідчить низка статей, з яких вбачається, що законодавець вирізняє як Кабінет Міністрів України від органів влади, так і Верховну Раду України.
8.28. Так, стаття 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» регулює відносини Антимонопольного комітету України з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, медіа та громадськими організаціями.
8.29. Натомість, частинами четвертою та п'ятою статті 20-1 «Відносини Антимонопольного комітету України з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України» Закону України «Про Антимонопольний комітет України» передбачено, що Антимонопольний комітет України взаємодіє з Кабінетом Міністрів України в питаннях розроблення і здійснення програм економічного розвитку України.
Антимонопольний комітет України розробляє та подає до Кабінету Міністрів України проекти актів щодо пріоритетів і напрямів конкурентної політики на визначений період, узагальнює та аналізує інформацію про їх виконання.
8.30. Означене вище цілком відповідає принципу розподілу влади, визначеному в Конституції України, виходячи з такого.
8.30.1. Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади [абзац перший пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 року №6-рп/1999 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" (справа про фінансування судів)].
8.30.2. Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади.
8.30.3. Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
8.30.4. Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі [абзаци другий - четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України)].
8.30.5. Водночас, ключовою складовою принципу поділу влади є не лише гарантування незалежності окремих гілок державної влади, але й забезпечення взаємодії між ними. В цьому питанні ключовими є два аспекта: а) має бути такий розподіл повноважень, який забезпечує цілісний механізм стримувань і противаг для запобігання зловживанню владою; б) необхідна взаємодія між гілками державної влади з метою досягнення максимальної ефективності в управлінні суспільством.
8.30.6. Конституційною гарантією функціональної несумісності діяльності окремих гілок державної влади є застосування інституту виключної компетенції та гарантій правомірного впливу одних гілок влади на інші, що в теорії держави і права прийнято окреслювати поняттям "стримувань і противаг".
8.30.7. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8.30.8. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
8.31.Верховний Суд виходить також з того, що згідно зі статтею 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
8.32. Відповідно до частин першої, другої та восьмої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акт Кабінету Міністрів України може бути оскаржений до суду в порядку та у випадках, установлених законом.
8.33. Отже, враховуючи статтю 19 Конституції України, частини перші -треті статті 5 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", значення терміну «органи влади», яке міститься у статті 1 Закону, яке виключає КМУ, та зміст статті 15 «Антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю» Закону, яка містить у собі посилання на органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, відсутні підстави вважати, що АМК має повноваження щодо розгляду заяви та справи стосовно КМУ за ознаками вчинення ним порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами, шляхом прийняття антиконкурентного рішення, - Постанови №489, якою затверджене Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу. Втім, це не означає, що акти КМУ не можуть бути предметом оскарження в порядку, спосіб і межах, визначених законодавством, і досліджуватись на предмет порушення законодавства про захист економічної конкуренції органом, до компетенції якого віднесено дане питання.
8.34. Отже, висновок АМК про те, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а тому його дії у формі прийняття постанови, як акта нормативного характеру, саме АМК не можуть кваліфікуватися як антиконкурентні дії органів влади, які визначені статтею 15 Закону, відповідають та узгоджуються з нормами матеріального права, які викладені вище.
8.35. Відповідно до частини першої статті 59 Закону підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є:
- неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи;
-недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими;
- невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи;
- заборона концентрації, узгоджених дій відповідно до Закону України "Про санкції";
-порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.
8.36. Суди попередніх інстанцій не встановили підстав, визначених статтею 59 Закону, для скасування оскаржуваного рішення АМК.
8.37. Верховний Суд наголошує, що суди не наділені повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) АМК поза межами перевірки за критеріями, визначеними у статті 19 Конституції України та статті 59 Закону.
8.38. Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням суду є контроль за легітимністю прийняття рішень. Суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу.
8.39. Верховний Суд виходить з того, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зауважувала, що висновки щодо застосування норм права суд формулює, виходячи з конкретних обставин справи. Інакше кажучи, на відміну від парламенту, суд не встановлює абстрактні правила поведінки для всіх життєвих ситуацій, які підпадають під дію певної норми права (дивись постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.01.2021 у справі №522/1528/15-ц, від 01.03.2023 у справі №522/22473/15-ц, від 04.07.2023 у справі №373/626/17.
8.40. Відтак, наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, не підтвердилася під час касаційного провадження, що виключає скасування оскаржуваних судових рішень з цієї підстави.
8.41. Слід зазначити, що скаржник, мотивуючи касаційну скаргу, вказав таке:
- обґрунтовуючи мотиви відхилення позовних вимог і вимог апеляційної скарги суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а тому його дії у формі прийняття постанови не можуть кваліфікуватися як антиконкурентні дії органів влади згідно зі статтею 15 Закону;
- зазначений висновок судів попередніх інстанції ґрунтується на тому, що за визначенням «орган влади», наведеним у статті 1 Закону, КМУ відсутній у переліку органів державної влади, а тому у АМК відсутні повноваження щодо розгляду справ (чи вжиття інших заходів) у випадку вчинення останнім порушень законодавства про захист економічної конкуренції;
- проте, застосування такого підходу порушує гарантії держави із захисту конкуренції застосування такого підходу порушує гарантії держави із захисту конкуренції та здійснення державного контролю у сфері економічної конкуренції, закріпленими у статті 42 Конституції України, а також не узгоджується з іншими положеннями Закону України «Про Антимонопольний комітет України» та Закону;
- означене створює прецедент, при якому акти КМУ не є об'єктом державного контролю за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції. При цьому, інших органів по нагляду за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, окрім АМК, в Україні не існує;
-застосований судами попередніх інстанцій підхід, створює прецедент «легалізації» антиконкурентних дій чи рішень окремого органу державної влади (в нашому випадку - вищого органу, який приймає найбільш значущі для економічного середовища рішення) та «легалізацію» самоусунення АМК, як державного органу зі спеціальним статусом від участі у формуванні та реалізації конкурентної політики, в тому числі, шляхом здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції та захисту інтересів суб'єктів господарювання та споживачів.
8.42. Втім, вказані доводи відхиляються, виходячи з такого.
8.43.Відповідно до частини восьмої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акт Кабінету Міністрів України, у тому числі його постанова, може бути оскаржений до суду в порядку та у випадках, установлених законом.
8.44. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
8.45. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
8.46. Отже, Конституцією України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України", КАС України тощо передбачено право особи оскаржити до суду акт КМУ, а адміністративний суд зобов'язаний, за умови дотримання позивачем за адміністративним позовом процесуальних вимог, з огляду на підставу позову та доводами учасників справи здійснити перевірку чи прийнятий такий акт, зокрема, у відповідності до критеріїв, які означені у частині другій статті 2 КАС України.
8.47. Оцінюючи зазначені скаржником твердження у контексті, що акти КМУ не є об'єктом державного контролю за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції і при цьому, інших органів по нагляду за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, окрім АМК, в Україні не існує, Суд виходить, окрім вищевказаного, також з того, що з Єдиного державного реєстру судових рішень вбачається, що у провадженні адміністративних судів перебувала низка справ за позовом юридичних осіб до КМУ про визнання незаконними та нечинними з моменту частково/повністю постанов КМУ.
8.47.1. Зі змісту судових рішень, зокрема, у справі №826/1392/18, вбачається, що адміністративними судами за доводами та агрументами учасників справи досліджується питання вчинення/невчинення КМУ антиконкурентних дій, зокрема у наведеній справі щодо опосередкованого примушення суб'єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів та першочергового придбання товарів у певних продавців.
8.48. Таким чином, зважаючи на вказані вище норми права Товариство має право в порядку та спосіб, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що постановою КМУ порушені його права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, а відтак доводи, окреслені у пункті 8.41 відхиляються.
8.49. Отже, підстави касаційного оскарження, наведені скаржником у касаційній скарзі, у цьому випадку, не отримали підтвердження, а тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового рішення про задоволення позову відсутні.
8.50. Верховний Суд бере до уваги та вважає прийнятними доводи, викладені у відзиві на касаційну скаргу, з огляду на вказані вище висновки Верховного Суду, наведені у цій постанові.
8.51. Верховний Суд окремо вважає за необхідне наголосити, що у прийнятті даної постанови керується й принципом res judicata, базове тлумачення якого вміщено в рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 09.11.2004 у справі "Науменко проти України", від 19.02.2009 у справі "Христов проти України", від 03.04.2008 у справі "Пономарьов проти України", в яких цей принцип розуміється як елемент принципу юридичної визначеності, що вимагає поваги до остаточного рішення суду та передбачає, що перегляд остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду не може здійснюватись лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі, а повноваження судів вищого рівня з перегляду (у тому числі касаційного) мають здійснюватися виключно для виправлення судових помилок і недоліків. Відхід від res judicate можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини, наявності яких у даній справі скаржником не зазначено й не обґрунтовано.
8.52. Верховний Суд зазначає, що повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок і недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень, наявність яких скаржником у цій справі аргументовано не доведено.
8.53. Слід зазначити, що в силу приписів частини другої статті 309 ГПК України формальні порушення не можуть бути підставою для скасування з формальних міркувань правильного по суті і законного рішення.
8.54. Верховний Суд, враховуючи рішення ЄСПЛ від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" та від 28.10.2010 у справі "Трофимчук проти України", зазначає, що учасникам справи надано вичерпну відповідь на всі істотні, вагомі питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
9.1. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
9.2. За змістом частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
9.3. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не підтвердилися та не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а тому касаційну скаргу позивача слід залишити без задоволення.
10. Судові витрати
10.1. Судовий збір сплачений у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції покладається на скаржника, оскільки, Верховний Суд касаційну скаргу позивача залишає без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 129, 300, 308, 309, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд
Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз Збут» залишити без задоволення, а рішення Господарського суду міста Києва від 21.03.2024 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.06.2024 у справі №910/18431/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя Т. Малашенкова
Суддя І. Бенедисюк
Суддя А. Ємець