м. Вінниця
08 серпня 2024 р. Справа № 120/7202/24
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Воробйової Інни Анатоліївни, розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Жмеринської окружної прокуратури, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України до Барської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії
До Вінницького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов керівника Жмеринської окружної прокуратури в інтересах держави (далі- прокуратура, позивач) до Барської міської ради (далі - рада, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло м.Бар Вінницької області. Відтак, на відповідача покладений обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, який утворюється селищною радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Однак, відповідний орган відповідачем не створений, відтак, вважаючи неправомірною бездіяльність відповідача щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, прокурор звертається до суду з цим позовом.
Ухвалою суду від 04.06.2024 р. прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні). Цією ухвалою залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України.
07.06.2024 р. через підсистему "Електронний суд" до суду надійшли письмові пояснення від Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - третя особа 2, Міністрерство), в яких просить позовні вимоги прокурора задовольнити та вказує, що Міністерство, як центральний орган виконавчої влади, немає відокремлених структурних підрозділів, які б могли забезпечити виконання вимог законодавства щодо збереження та охорони культурної спадщини. Водночас законодавець наділив такими функціями громади, які діють через відповідні виконавчі органи органів місцевого самоврядування.
Третя особа 2 вказує про те, що відсутність такого виконавчого органу сприятиме як порушенням законодавства про охорону культурної спадщин, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища та притягнення винних до відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
12.06.2024 через підсистему "Електронний суд" до суду надійшли письмові пояснення від Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації (далі - третя особа 1, Управління), в яких підтримано позицію позивача та вказано, що відповідно до пп. 11 п. "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національності та громадянської ідентичності належить забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
На думку управління, наявність спеціально уповноваженого органу культурної спадщини відповідача надасть можливість здійснення моніторингу об'єктів культурної спадщини на території громади, оперативного прийняття рішень щодо їх збереження, реставрації та відновлення.
Від відповідача письмової позиції щодо заявлених позовних вимог не надходило, хоча ухвала про відкриття доставлена в електронний кабінет останнього 04.06.2024 р.
Розглянувши матеріали справи, оцінивши докази, суд встановив наступне.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" місто Бар включено до Списку історичних населених місць України.
Керівник Жмеринської окружної прокуратури звернувся до Барського міського голови листом від 29.02.2024 р. за вих. №52/1-370 вих-24 серед іншого із запитанням чи створено радою спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
За наслідком розгляду звернення, міська рада листом від 13.03.2024 р. за вих. №03/561 повідомила, що повноваження щодо охорони культурної спадщини належать відділу освіти, культури, молоді та спорту Барської міської ради.
Жмеринська окружна прокуратура звернулась до Міністерства культури та інформаційної політики України з листом від 10.04.2024 р. за №52/1-370 вих-24, в якому просила надати інформацію, чи надходили від Барської міської ради звернення, пропозиції щодо надання погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та якщо так вказати результати розгляду звернення.
Листом від 15.05.2024 за № 06/15/4400-24 Міністерство повідомило прокурора, що до Управління не надходили звернення та пропозиції від Барської міської ради щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.Також вказало, що не заперечує проти представлення його інтересів з даного питання в суді.
Жмеринська окружна прокуратура звернулась до Вінницької обласної військової адміністрації з листом від 10.04.2024 р. за №52/1-603 вих-24, в якому просила надати інформацію, чи надходили від Барської міської ради звернення, пропозиції щодо надання погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та якщо створений чи дотримано порядок.
Листом від 19.04.2024 за № 07-15-564 Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації на виконання резолюції начальника обласної військової адміністрації повідомило прокурора, що до Управління не надходили звернення та пропозиції від Барської міської ради щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.
На думку прокурора, відповідач допускає неправомірну бездіяльність не створюючи спеціально уповноважений орган з питань охорони культурної спадщини, а тому звернувся до суду з цим позовом.
Щодо наявності підстав для представництва прокурором державних інтересів у цій справі, то суд зазначає наступне.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.
Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 23.10.2018 у справі № 906/240/18.
З огляду на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу
Таким чином, аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.
Прокурор зазначає, що саме на Барську міську раду покладено обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Разом з тим прокурор зауважує, що порушення допущене самою радою, яка є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Тобто у цій справі один й той же орган місцевого самоврядування може бути лише однією стороною: або позивачем, або відповідачем. Водночас інший орган, яким має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання відсутній, що дає підстави для самостійного звернення прокурора до суду задля захисту інтересів держави.
Оцінивши доводи прокурора на підтримку підстав звернення до адміністративного суду з цим позовом, суд доходить висновку, що керівник окружної прокуратури, реалізуючи свої представницькі повноваження, в достатньому обсязі обґрунтував у чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та передбачені законом підстави для звернення до суду.
Отже, прокурор правомірно та за наявності відповідних підстав звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави.
Визначаючись щодо позовних вимог, суд виходить з наступного.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України № 1805-III від 08.06.2000 року "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закону № 1805-III ).
В розумінні статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини. Об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність. Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини. Історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Згідно положеннями статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Частиною другою статті 6 Закону № 1805-III визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону № 1805-III).
Із аналізу процитованих норм вбачається, що на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-III.
За нормами абзацу 11 частини першої статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно підпункту 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Згідно з частинами п'ятою та шостою статті 3 Закону № 1805-III виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
Із процитованого видно, що на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-ІІІ.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року у справі № 140/7622/22 .
З матеріалів справи слідує, що Барською міською радою не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини, вказаний факт не заперечується й відповідачем у відзиві.
У відзиві та запереченнях на відповідь на відзив заперечуючи проти задоволення вимог, відповідач вказує, що прокурором не доведено жодних фактів не виконання вимог щодо охорони культурної спадщини . Суд до уваги дані аргументи не приймає та вказує, що предметом спору є не порушення відповідачем вимог охорони культурної спадщини, а не створення відповідного органу, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення.
Окремо суд вказує, що аналізуючи зміст Положення про відділ освіти, культури, молоді та спорту ради, слід дійти висновку про те, що зазначений відділ не наділений функціями, визначеними безпосередньо Законом № 1805-ІІІ, відтак вимоги даного Закону відповідачем не виконані.
Більш того , п. 1.1 Положення зазначеного, що такий є уповноваженим органом у сфері культури, спорту та туризму, а не охорони культурної спадщини
Варто зазначити, що положення Закону № 1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.
Не утворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами (в даному випадку відділом освіти, культури, молоді та спорту ради) розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Необхідність створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу ради також зумовлено тим, що с. Чечельник включено до Списку історичних населених місць України (міста і села міського типу).
Відтак, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини ради є порушенням вимог Закону № 1805-ІІІ та унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Барської територіальної громади.
В цьому контексті суд погоджується із доводами прокурора, що неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Відтак, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Барської міської ради слід вважати порушенням вимог Закону № 1805-III, яке унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Барської міської ради.
А отже, відповідачем допущено протиправну бездіяльність , яка полягає в неутворенні спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, як наслідок підлягає задоволенню похідна вимога про зобов'язання утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень та докази, надані позивачем, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення даного позову.
Згідно із частиною другою статті 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Враховуючи зазначену вище норму та те, що докази про такі судові витрати суду не надано, підстави для їх розподілу відсутні.
Керуючись ст.ст. 72, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд
адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Барської міської ради щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язати Барську міську раду утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Інформація про учасників справи:
Позивач: Керівник Жмеринської окружної прокуратури (вул. Національна, 6а, м. Жмеринка, Вінницька область)
Відповідач: Барська міська рада Барського району Вінницької області (вул. Святого Миколая, 18, м. Бар, Вінницька область, код ЄДРПОУ 040501017)
Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача 1: Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації (код ЄДРПОУ 43723537, місцезнаходження: вул. Соборна, 15а, м. Вінниця, 21050).
Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача 2: Міністерство культури та інформаційної політики України (код ЄДРПОУ 43220275, місцезнаходження: вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601).
Повний текст рішення сформовано 8.08.2024 р.
Суддя Воробйова Інна Анатоліївна