16 вересня 2010 р. Справа № 25435/10/9104
Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі :
головуючого судді Яворського І.О.,
суддів: Кушнерика М.П., Сапіги В.П.
при секретарі судового засідання Куземському В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Чернівецького прикордонного загону Державної прикордонної служби України, на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2010 року в справі за позовом ОСОБА_1 до Чернівецького прикордонного загону Державної прикордонної служби України, про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,-
В поданому до суду адміністративному позові з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 18.02.10 року ОСОБА_1 просив суд: визнати протиправними дії суб'єкта владних повноважень -Чернівецького прикордонного загону (в/ч 2195) щодо невиплати 100% надбавки за експертизу нормативно -правових актів; зобов'язати відповідача -військову частину 2195 виплатити ОСОБА_1 100% надбавку за експертизу нормативно -правових актів, починаючи з 1 січня 2008 року по дату виключення зі списків особового складу в сумі 37030 грн.;зобов'язати відповідача -військову частину 2195 врахувати 100% надбавку за експертизу нормативно -правових актів при нарахуванні одноразової допомоги при звільненні та нарахуванні пенсійного забезпечення, починаючи з 1 січня 2008 року по дату виключення зі списків особового складу; зобов'язати відповідача -військову частину 2195 виплатити ОСОБА_1 щомісячну надбавку за класність, починаючи з 1 січня 2008 року по дату виключення зі списків особового складу в сумі 943 грн. та одноразову винагороду за тривалість безперервної військової служби за 30 календарних років станом на 15 листопада 2009 року в сумі 1437,5 грн. разом 2380,5 грн.; зобов'язати відповідача -військову частину 2195 врахувати зазначені суми при нарахуванні одноразової допомоги при звільненні та нарахуванні пенсійного забезпечення, починаючи з 1 січня 2008 року по дату виключення зі списків особового складу.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач всупереч вимогам законодавства не здійснив вказані виплати у вказаному розмірі і не врахував їх при нарахуванні одноразової допомоги при звільненні. Посилався на положення Постанови КМ України від 07.11.07 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу»ст.ст. 17, 19, 22, 43, Конституції України.
Відповідач заперечував проти задоволення позову у повному обсязі, виходячи з вимог Постанови КМ України від 07.11.07 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу», Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України затвердженої наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 20.05.08 року № 425 «Про затвердження Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України»зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 18.06.2008 року за № 537/15228
Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2010 року в справі 2а-397/10/2470 адміністративний позов було задоволено частково, а саме:
Визнати протиправними дії Чернівецького прикордонного загону (в/ч 2195) щодо невиплати ОСОБА_1 100% надбавки за класність та одноразової винагороди за тривалість безперервної військової служби за 30 календарних років.
Зобов'язати Чернівецький прикордонний загін (в/ч 2195) виплатити ОСОБА_1 100% надбавку за експертизу нормативно -правових актів в сумі 37030 грн., щомісячну надбавку за класність в сумі 943 грн. починаючи з 1 січня 2008 року по дату виключення зі списків особового складу та одноразову винагороду за тривалість безперервної військової служби за 30 календарних років, станом на 15 листопада 2009 року в сумі 1437,5 грн.
Зобов'язати Чернівецький прикордонний загін (в/ч 2195) врахувати зазначені суми при нарахуванні одноразової допомоги при звільненні та нарахуванні пенсійного забезпечення, починаючи з 1 січня 2008 року по дату виключення зі списків особового складу, окрім одноразової винагороди за тривалість безперервної військової служби за 30 календарних років.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням Чернівецьким прикордонним загоном Державної прикордонної служби України було подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2010 року в справі 2а-397/10/2470 з мотивів неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального і процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу Чернівецького прикордонного загону Державної прикордонної служби України слід задовольнити, а постанову суду скасувати через порушення судом норм матеріального та процесуального права та прийняти нову постанову про відмову позивачу в задоволенні його позовних вимог.
Судом встановлено, згідно з ч.4 ст.9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»грошове забезпечення військовослужбовцям виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.
На виконання зазначеного Закону Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 07.11.07 № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб»у якій визначив, що порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Згідно з п.2 цієї постанови Уряду, виплата грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Міністерством транспорту та зв'язку, Міністерством з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Службою безпеки, Адміністрацією Держприкордонслужби, Управлінням державної охорони, Службою зовнішньої розвідки, Державним департаментом з питань виконання покарань.
Суд, апеляційної інстанції вважає, що Адміністрації Держприкордонслужби, як центральному органу виконавчої влади надано право видавати нормативно-правові акти з питань грошового забезпечення військовослужбовців Держприкордонслужби, згідно з нормами вищезазначених актів законодавства.
Крім того, дані норми також зазначені у п.7 Положення про Адміністрацією Держприкордонслужби, затвердженого Указом Президента України від 04.08.03 № 797/2003, Адміністрація Держприкордонслужби України в межах своєї компетенції, на основі та на виконання актів законодавства видає директиви і накази, організовує і контролює їх виконання. Рішення Адміністрації Держприкордонслужби України, прийняті в межах її компетенції, є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та громадянами.
Згідно зі ст.19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.
На виконання делегованих повноважень Адміністрацією Держприкордонслужби було видано наказ від 20.05.08 р. № 425 «Про затвердження Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України», який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 18.06.08 за № 537/15228.
Пунктом 5 постанови Кабінету Міністрів України від 07.11.07 р. № 1294 визначено, керівникам державних органів у межах асигнувань, що виділяються на їх утримання надано право установлювати військовослужбовцям надбавку за виконання особливо важливих завдань -у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням, а тим, що безпосередньо розробляють, проводять експертизу проектів нормативно-правових актів, які передбачено положеннями про відповідні структурні підрозділи -у розмірі до 100 відсотків .
Саме ця диспозитивна норма Голові Державної прикордонної служби України, як керівнику державного органу, надає право, установлювати надбавку за виконання особливо важливих завдань військовослужбовцям, що безпосередньо проводять експертизу проектів нормативно-правових актів -у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років.
Згідно з підпунктом 3.2.3 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затвердженої наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 20.05.08 р. № 425, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 червня 2008 р. за № 537/15228 надбавка за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби в розмірах до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років виплачується лише військовослужбовцям, які проходять військову службу на посадах в Адміністрації Державної прикордонної служби України та в Центральному апараті розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України та безпосередньо розробляють, проводять експертизу проектів законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів, наказів Адміністрації Державної прикордонної служби України.
Відповідно до підпункту 3.2.7 Інструкції військовослужбовцям, зазначеним у підпункті 3.2.3 цієї Інструкції, надбавка за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби виплачується за сукупності таких умов:
проходження служби у відповідному структурному підрозділі, на який положенням про цей структурний підрозділ покладено завдання щодо розробки проектів нормативно-правових актів та здійснення експертизи таких актів;
передбачення функціональними обов'язками за посадою завдань щодо розробки проектів нормативно-правових актів та здійснення експертизи таких актів;
фактичного виконання завдань щодо розробки проектів нормативно-правових актів та здійснення експертизи таких актів.
Слід зазначити, що згідно з статтею 6 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»прикордонні загони, в тому числі і Чернівецький прикордонний загін, є самостійним структурним підрозділом Державної прикордонної служби України.
Суд погоджується з апелянтом, що у начальника Чернівецького прикордонного загону взагалі відсутні повноваження щодо встановлення надбавки за проведення експертизи проектів нормативно-правових актів.
Колегія вважає, що висновок суду про те, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 20.05.08 № 425 та зареєстрована у Міністерстві юстиції України 18.06.08 за № 537/15228, не є нормативно-правовим актом і, що її не слід брати до уваги під час прийняття рішення по справі, не ґрунтується на нормах законодавства.
Відповідно суд першої інстанції посилається на те, що позивач представляв інтереси Чернівецького прикордонного загону та Державної прикордонної служби в судах та інших юрисдикційних органах України, і з наведеного робить висновок, що позивачем проводиться безпосередня експертиза нормативно -правових актів.
Судом першої інстанції не з'ясовано наступні обставини, що мають значення для справи, а саме те, що згідно з нормами п.8 Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.95 № 690 та чинного до 26 листопада 2008 року, а також п.10 Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.08 № 1040 і чинного з 26 листопада 2008 року, безпосередню розробку та проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів покладено виключно на юридичні служби міністерств та інших органів виконавчої влади.
Нормами вищезазначених актів Кабміну, а саме п.9 та п.11 відповідно, юридичним службам підприємств, установ та організацій повноважень щодо розробки та проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів не надано.
Дія вищезазначених актів Уряду поширюється на всі без виключення органи державної влади, державні установи та організації, в тому числі і на Державну прикордонну службу та її структурні підрозділи, яким є Чернівецький прикордонний загін.
Таким чином у старшого юрисконсульта Чернівецького прикордонного загону взагалі відсутні повноваження щодо розробки та проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів.
Посилання суду першої інстанції на норми ст.100 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, якою визначаються обов'язки помічника командира полку з правової роботи (юрисконсульта полку), є безпідставними, оскільки позивач цю посаду ніколи не займав. Як було встановлено судом, позивач проходив військову службу на посаді старшого юрисконсульта Чернівецького прикордонного загону. Однак посада старшого юрисконсульта прикордонного загону не є тотожною посаді помічника командира полку з правової роботи (юрисконсульта полку).
Обов'язки старшого юрисконсульта прикордонного загону відповідною статтею Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України прямо не передбачені, та тому, у відповідності до ст. 16 цього Статуту, мають визначатись окремими положеннями та інструкціями.
Колегія вважає, що суд першої інстанції застосував до спірних правовідносин норму, яка до них не підлягає застосуванню, чим порушив норми матеріального права.
При цьому ст.100 Статуту внутрішньою служби ЗСУ також не передбачає повноважень помічника командира полку з правової роботи (юрисконсульта полку) щодо розробки та проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів.
Вищенаведене свідчить про те, що старший юрисконсульт Чернівецького прикордонного загону Державної прикордонної служби України не проводив правову експертизу проектів нормативно-правових актів, оскільки вони в загоні не видаються.
Колегія суддів враховує і те, що згідно ч.4 ст.9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»грошове забезпечення військовослужбовцям виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, пунктом 7 постанови Кабінету Міністрів України від 07.11.07 р. № 1294 встановлено, що до упорядкування додаткових видів грошового забезпечення, визначених згідно з додатками 25-28, їх виплата провадиться в межах затвердженого фонду грошового забезпечення в обсязі до 50 % установленого згідно із зазначеними додатками розміру, крім щомісячних виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу льотного та наземного складу авіації, плаваючого складу, військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, які виконують водолазні роботи, проходять службу в аеромобільних військах та частинах спеціального призначення, та виплати одноразової винагороди військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, які знешкоджують вибухові предмети.
Додаткові види грошового забезпечення військовослужбовців Збройних Сил, МВС, Держприкордонслужби, Держспецтрансслужби, Управління державної охорони, СБУ, Служби зовнішньої розвідки та інших розвідувальних органів, визначені Додатком 25 до постанови.
Також колегія суддів враховує те, що додаткові види грошового забезпечення військовослужбовців Кабінетом Міністрів України до цього часу не упорядковані, тому згідно з п.7 постанови, виплата надбавки за кваліфікацію та винагороди за тривалість безперервної військової служби здійснюється в обсязі 50 % установленого розміру.
Посада старшого юрисконсульта Чернівецького прикордонного загону не відноситься до посад льотного та наземного складу авіації, плаваючого складу тощо, за якими зазначені додаткові види грошового забезпечення виплачуються в повному обсязі.
Таким чином, виплачуючи позивачу надбавку за кваліфікацію та винагороду за безперервну службу в розмірі 50 % установленого розміру, Чернівецький прикордонний загін діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, що відповідає ст.19 Конституції України.
Постанова Кабінету Міністрів України Кабінету міністрів України від 07.11.2007 № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб»прийнята Кабінетом Міністрів України в межах його повноважень.
Достеменно відомо, що ця постанова Уряду є частиною національного законодавства, жодним з уповноважених на це органів не визнана не чинною, а тому відповідно до ст.117 Конституції України є обов'язковою до виконання.
Колегія суддів вважає, що посилання суду першої інстанції на ч. 3 ст. 21 Закону України «Про оплату праці» є безпідставними, оскільки, як зазначено у преамбулі цього Закону, він поширюється на правовідносини, що стосуються оплати праці працівників, які перебувають у трудових відносинах, на підставі трудового договору з підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та господарювання, а також з окремими громадянами.
На переконання колегії суддів позивач не належав до категорії працівників і в трудових відносинах на підставі трудового договору з Чернівецьким прикордонним загоном не перебував, а проходив військову службу та знаходився на відповідних видах державного забезпечення, у тому числі і грошовому. Військова служба є особливим видом публічної служби, на яку не поширюється трудове законодавство та яка регулюється спеціальним законодавством про проходження військової служби, зокрема Законом України «Про військовий обов'язок та військову службу» та відповідними Положеннями про проходження військової служби. Контракт про проходження військової служби не є трудовим договором, а є письмовою угодою, що укладається між громадянином і державою для встановлення правових відносин між сторонами під час проходження громадянином військової служби у добровільному порядку. При цьому грошове забезпечення військовослужбовця не носить характеру винагороди за працю, відповідно до ч.4 ст. 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», його розмір встановлюється Кабінетом Міністрів України, на відміну від розміру оплати праці, який встановлюється роботодавцем.
Тому мотивування судом першої інстанції свого рішення нормами Закону України «Про оплату праці», як на підставу прийняття рішення є безпідставним, та свідчить про те, що суд застосував закон, який не підлягав застосуванню до зазначеного виду правовідносин, чим порушив норми матеріального права.
З матеріалів справи видно, що задовольнивши позовні вимоги частково, суд першої інстанції порушив вимог ст.163 КАС України та не зазначив, у задоволенні якої частини позовних вимог він позивачу відмовив, і якими мотивами він керувався приймаючи таке рішення.
Згідно з ч.1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Суд першої інстанції прийнявши рішення вийшов за межу повноважень відповідача, зобов'язавши його вчинити дії, які не передбачені чинним законодавством та не делеговані йому. Так, своїм рішенням суд зобов'язав Чернівецький прикордонний загін виплатити Позивачу 100% надбавку за експертизу нормативно-правових актів. Цим самим Чернівецький окружний адміністративний суд порушив вимоги п.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 02.03.08р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ»в частині перевірки відповідних меж повноважень суб'єкта, чиї дії оскаржуються.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з вимогами постанови Кабінету Міністрів від 07.11.07р. №1294 та наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 20.05.08 р. № 425, право на встановлення відповідної надбавки має лише Голова Державної прикордонної служби України, який згідно з Положенням про Адміністрацію Держприкордонслужби, затвердженого Указом Президента України від 04.08.2003р. № 797/2003, очолює Адміністрацію Держприкордонслужби, та керівник Центрального апарату розвідувального органу Адміністрації Держприкордонслужби.
Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
Колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу Чернівецького прикордонного загону Державної прикордонної служби України слід задовольнити, а оскаржувану постанову скасувати та прийняти нову про відмову позивачу в задоволенні його позовних вимог.
Керуючись ст. ст.160 ч.3, ст.195, ст.196, ст.198 ч.1 п.3, ст.202, ст.205 ч.2, ст.207, ст.254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Чернівецького прикордонного загону Державної прикордонної служби України -задовольнити, постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2010 року в справі 2а-397/10/2470 скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити позивачу в задоволенні його позовних вимог повністю.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання постановою законної сили, а у разі складення постанови в повному обсязі, відповідно до ч.3 ст. 160 КАС України -з дня складення постанови в повному обсязі.
Головуючий суддя І.О. Яворський
Судді М.П. Кушнерик
В.П. Сапіга
Повний текст
виготовлено та підписано
21.09.2010 р.