04 липня 2024 року
м. Київ
Справа № 580/5882/22
Провадження № 11-124апп24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
перевірила наявність підстав для прийняття до провадження справи № 580/5882/22 за позовом ОСОБА_1 доМіністерства освіти і науки України про визнання протиправними дій і зобов'язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування наказу
за касаційною скаргою Міністерства освіти і науки України на рішенняЧеркаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року тапостановуШостого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року,
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - МОН України), у якому просив:
- визнати протиправними дії МОН України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади ректора Черкаського державного технологічного університету (далі - ЧДТУ), оголошеного наказом МОН України № 213-к від 07 вересня 2022 року;
- зобов'язати МОН України подати до ЧДТУ перелік кандидатів на посаду керівника (ректора) ЧДТУ, в якому зазначити, що ОСОБА_1 відповідає зазначеним вимогам та допустити ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади керівників закладів вищої освіти (на посаду ректора ЧДТУ), оголошеного згідно з наказом № 213-к від 07 вересня 2022 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ МОН України № 305-к від 18 листопада 2022 року «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора ЧДТУ».
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року позов задоволено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року рішення суду першої інстанції змінено у мотивувальній частині, а в іншій частині залишено без змін.
Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, МОН України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2023року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 червня 2024 року на підставі частинип'ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на таке.
Порядок організації і проведення виборів керівника закладу вищої освіти визначено статтею 42 Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII) і Методичними рекомендаціями щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2014 року № 726 (далі - Методичні рекомендації).
Критерії та вимоги щодо особи, яка претендує на посаду керівника закладу вищої освіти, висвітлено у статті 42 Закону № 1556-VII, зокрема такими вимогами є володіння державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови, наявність вченого звання та наукового ступеня (для закладів вищої освіти мистецького спрямування - вчене звання та науковий ступінь або ступінь доктора мистецтва) і стажу роботи на посадах науково-педагогічних працівників не менш як 10 років. Кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти державної чи комунальної форми власності має бути громадянином України, одна і та сама особа не може бути керівником відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки.
З особою (кандидатурою), обраною керівником закладу вищої освіти відповідно до вимог цього Закону, засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) укладає контракт строком на п'ять років не пізніше одного місяця з дня її обрання, визначаючи у контракті цільові показники діяльності закладу вищої освіти, досягнення яких повинна забезпечити особа (кандидатура) на посаді керівника закладу вищої освіти в разі підписання контракту, механізми перевірки досягнення таких цільових показників, а також терміни для досягнення таких цільових показників (частина третя статті 42 Закону № 1556-VII).
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про неврегульованість нормами Закону № 1556-VII питання кількості термінів перебування на посаді керівника відповідного закладу вищої освіти у випадку дострокового припинення контракту.
Проблемним у цій справі є питання, чи можна вважати перебування особи менше п'ятирічного строку на посаді керівника вищого закладу освіти одним строком у розумінні статті 42 Закону № 1556-VII. Тобто чи можна вважати дострокове припинення повноважень з незалежних від особи причин фактичною реалізацією ним передбаченого законом п'ятирічного терміну перебування на посаді з огляду на те, що граничний термін (5 років + 5 років) особою не був досягнутий (лише 1 рік + 5 років) і не виникло обставин, з якими закон пов'язує таке обмеження.
Відповідно до підпункту 10 пункту 2 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1556-VII дія статті 42 цього Закону в частині вимог щодо перебування керівника закладу вищої освіти на посаді не більше двох строків поширюється на керівників, які обіймали посаду керівника закладу вищої освіти, незалежно від способу їх обрання, призначення.
Частиною четвертою статті 42 Закону № 1556-VII передбачено, що засновник (засновники) новоутвореного закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган (особа) призначає (призначають) виконувача обов'язків керівника закладу вищої освіти, але не більш як на шість місяців.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що Закон № 1556-VII не містить визначення поняття «виконуючий обов'язки керівника закладу вищої освіти», а тому проблемним залишається питання, чи вважається особа, яка була виконуючим обов'язків керівника вищого навчального закладу, такою, що займала посаду керівника вищого навчального закладу з урахуванням вимог підпункту 10 пункту 2 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1556-VII.
Виключна правова проблема характеризується такою ознакою, як прогалина у нормах матеріального права, зумовлена неврегульованістю нормами Закону № 1556-VII питання кількості термінів перебування на посаді керівника відповідного закладу вищої освіти у випадку дострокового припинення контракту.
Відсутність передбаченої статтею 42 Закону № 1556-VII заборони щодо кількості термінів обіймання особою керівної посади в рамках десятирічного терміну (5 років + 5 років), і відповідно відсутність окремої, не забороненої законом, можливості обійняти посаду утретє, оскільки по факту особа перебувала на посаді лише 6 років (1 рік + 5 років), як зазначає позивач, привели до легітимних очікувань щодо наявного права на зайняття керівної посади.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважила, що оскільки чинним законодавством не передбачено кількості термінів перебування на посаді керівника відповідного закладу вищої освіти, не врегульовано статус виконуючого обов'язки керівника закладу вищої освіти та зарахування здійснення таких повноважень у строк обіймання посади в рамках визначення 10-річного перебування особи на посаді ректора, то виникає необхідність врегулювання цих питань, що у подальшому гарантуватиме забезпечення (певність) змісту права особи на зайняття посади керівника відповідного закладу вищої освіти і можливість скористатися цим правом.
Вирішення виключної правової проблеми, визначеної у цій справі, дозволить забезпечити дотримання гарантованих статтями 2, 6 КАС України основних засад (принципів) адміністративного судочинства, запровадить єдині підходи правозастосування адміністративними судами при вирішенні спорів щодо перебування на посаді ректора навчального закладу та обрахунок строків перебування на цій посаді.
Узагальнюючи викладені обставини й міркування, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 346 КАС України.
Перевіривши матеріали справи та наведені доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду з таких міркувань.
На підставі частини п'ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).
Таким чином, указана підстава для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, зокрема, що ця справа містить виключну правову проблему, а тому наявні правові підстави передати її на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою забезпечення розвитку права та формулювання єдиної правозастосовчої практики.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.
Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини: з касаційної скарги вбачається, що суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; суди допустили явну й грубу помилку в застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду потрібен з метою унеможливлення її повторення у подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанції таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.
Суд, який розглядає справу в касаційному порядку і вирішує передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу як таку, що має саме виключну правову проблему, повинен обґрунтувати не тільки те, що є правова проблема, але й те, що вона є виключною (цьому покликані сприяти відповідні критерії). Констатація наявності певної правової проблеми без відповідного обґрунтування її виключності не означає наявності підстави для передачі справи на розгляд Великої палати Верховного Суду та не зумовлює доцільності розгляду цієї справи.
Для віднесення справи до такої, що містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, справа, щонайменше, повинна мати декілька з таких ознак:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж самими сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
- існують якісні критерії, зокрема: відсутність усталеної судової практики в застосуванні однієї і тієї ж норми права, у тому числі наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому; наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення й зустрічається у невизначеній кількості справ, у разі якщо надана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують різні відмінні позиції.
На підтвердження існування виключної правової проблеми при вирішенні цієї справи Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 13 червня 2024 року послався на прогалину у нормах матеріального права, а саме неврегульованість нормами Закону № 1556-VII питання кількості термінів перебування на посаді керівника відповідного закладу вищої освіти у випадку дострокового припинення контракту.
Проте, звертаючись до Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів у своїй ухвалі не обґрунтувала кількісні та якісні показники, які б свідчили про наявність інших справ з подібними правовідносинами та формування судами різної правової практики при їх вирішенні, а передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду була б необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Відповідно до частини першої статті 327 КАС України судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 37 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» у складі Верховного Суду діє Касаційний адміністративний суд.
Частиною першою статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення ефективного захисту прав, свобод або інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Реалізація таких повноважень пов'язана з розв'язанням правових проблем.
Отже, на вирішення Великої Палати Верховного Суду поставлено питання, яке може бути вирішено Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом.
При цьому аналіз відомостей Єдиного державного реєстру судових рішень не дає підстав стверджувати про наявність виключної правової проблеми в невизначеній кількості спорів у подібних правовідносинах.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстави для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 580/5882/22.
Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346, 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
Справу № 580/5882/22 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання протиправними дій і зобов'язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування наказу повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Желєзний
Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур
О. Л. Булейко С. О. Погрібний
І. А. Воробйова О. В. Ступак
М. І. Гриців І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
В. В. Король Є. А. Усенко
О. В. Кривенда Н. В. Шевцова