Іменем України
21 червня 2024 року
м. Київ
справа №990/167/24
адміністративне провадження № П/990/167/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Єресько Л.О.,
Мартинюк Н.М.,
Радишевської О.Р.,
Соколова В.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу
за позовом ОСОБА_1
до Президента України Зеленського Володимира Олександровича
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Установив:
Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача
09.05.2024 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо звернення позивача від 31.03.2024 про підготовку конституційного звернення і звернутись до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції України, статей 103, 108 Конституції України (щодо моменту закінчення повноважень Президента України у разі непроведення чергових виборів Президента України через введений в країні воєнний стан, згідно із Законом України «Про правовий режим воєнного стану»);
- зобов'язати Президента України розглянути звернення позивача від 31.03.2024 по суті та надати письмову відповідь за наслідком розгляду.
На обґрунтування позовних вимог позивач указує, що 31.03.2024 ОСОБА_1 звернувся до Президента України із зверненням, у якому просив підготувати звернення і звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції України, статей 103, 108 Конституції України, щодо моменту закінчення повноважень Президента України у разі непроведення чергових виборів Президента України через введений в країні воєнний стан, згідно із Законом України «Про правовий режим воєнного стану». 11.04.2024 Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України направив на адресу позивача лист, у якому повідомлено, що звернення позивача передано до відділу інформаційно-аналітичної роботи Департаменту з питань звернень громадян для врахування та використання у роботі. Позивач зауважує, що по суті свого звернення відповідь він не отримав; із листа відповідача неможливо з'ясувати, чи буде Президент України звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції України. Позивач уважає, що у такий спосіб відповідач не надав відповіді на звернення позивача, чим допустив протиправну бездіяльність.
07.06.2024 відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, в якому відповідач зазначає про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 , оскільки, як указує відповідач, звернення позивача розглянуто відповідно до вимог чинного законодавства. За доводами відповідача, звернення позивача, у розумінні Закону України «Про звернення громадян», є пропозицією, а на відміну від заяв чи скарг, за результатами розгляду пропозицій, не передбачено обов'язку прийняття рішень органами державної влади та їх посадовими особами. Відповідач указує, що звернення (пропозицію) позивача від 31.03.2024 розглянуто в Офісі Президента України у визначений законом спосіб, з повідомленням позивача про результати із дотриманням відповідних термінів такого розгляду. Зважаючи на викладене, відповідач просив відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 .
Процесуальні дії у справі
За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.05.2024 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючої судді (судді-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Мартинюк Н.М., Радишевської О.Р., Соколова В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 21.05.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В.О. про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п'яти суддів без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами у строк, установлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України.
Установлені судом фактичні обставини справи
31.03.2024 ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В.О. із зверненням, у якому зазначив, що 31.03.2024 мали відбутися чергові вибори Президента України. Проте Центральна виборча комісія не оголосила початку виборчої компанії на посаду Президента України через введений в країні воєнний стан, оскільки вибори в умовах воєнного стану заборонені згідно із частиною першою статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану.
У зверненні вказувалося, що у суспільстві поширюється дискусія щодо терміну припинення повноважень Президента України через нечіткість відповідних норм Конституції України, а саме: з моменту закінчення п'ятирічного терміну, чи з моменту вступу на посаду новообраного Президента, що, на думку заявника, має бути вирішено у демократичний спосіб, відповідно до закону, а саме відповідним висновком Конституційного Суду України.
У прохальній частині звернення ОСОБА_1 просив підготувати звернення і звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції України, статей 103, 108 Конституції України щодо моменту закінчення повноважень Президента України у разі непроведення чергових виборів Президента України через введений в країні воєнний стан, згідно із Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
У відповідь Офіс Президента України листом від 11.04.2024 № 22/016458-15 повідомив позивача, що звернення ОСОБА_1 передано до відділу інформаційно-аналітичної роботи Департаменту з питань звернень громадян для врахування та використання в роботі.
Позивач, уважаючи, що у такий спосіб відповідач не надав відповіді на його звернення, звернувся до суду з цим позовом.
Джерела права та акти їхнього застосування
За змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначено у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно із пунктом 2 частини першої якої правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Президента України.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту . Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом України «Про звернення громадян».
Закон України «Про звернення громадян» забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, медіа, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
За приписами статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Згідно з частиною першою статті 5 Закону України «Про звернення громадян» звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про звернення громадян» звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Статтею 102 Конституції України визначено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Статтею 106 Конституції України визначені повноваження Президента України.
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішеннях, зокрема, від 10.04.2003 у справі № 7-рп/2003, 07.04.2004 у справі № 9-рп/2004 та 16.05.2007 у справі № 1-рп/2007, повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України. Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов'язків на Президента України, крім тих, що передбачені Конституцією України.
Указом Президента України від 25.06.2019 № 436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України (далі - Положення № 436/2019).
Згідно з пунктами 1 і 3 Положення № 436/2019 Офіс Президента України (далі - Офіс) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України. Основними завданнями Офісу є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.
Відповідно до підпункту 22 пункту 4 Положення № 436/2019 Офіс відповідно до покладених на нього завдань організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об'єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв'язання порушених у них проблем.
Оцінка Верховного Суду
Надаючи оцінку доводам позивача, Суд зазначає, що Закон України «Про звернення громадян» чітко розмежовує такі види звернень як пропозиція (зауваження), заява (клопотання), скарга.
Верховний Суд зауважує, що відповідно до змісту статті 3 Закону України «Про звернення громадян» звернення позивача від 31.03.2024 за його видом слід вважати пропозицією (звернення, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства).
При цьому позивачем не заперечується того факту, що його звернення є пропозицією (зауваженням), позаяк у позові позивачем указується, що його звернення до Президента України містить пораду, рекомендацію.
Порядок розгляду звернень громадян урегульовано в розділі ІІ Закону України «Про звернення громадян», зокрема його статтями 14 (розгляд пропозицій (зауважень) громадян), 15 (розгляд заяв (клопотань)) та 16 (розгляд скарг громадян).
Частиною першою статті 14 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
На відміну від розгляду заяв (клопотань) та скарг, за результатом розгляду пропозицій (зауважень) законодавство не потребує прийняття рішень, достатньо лише надання відповіді про результати розгляду.
У спорі, який виник у цій справі, Президент України через створені ним допоміжні органи розглянув звернення ОСОБА_1 від 31.03.2024 та повідомив останнього про результати його розгляду. Зокрема, у листі від 11.04.2024 № 22/016458-15 Офіс Президента України повідомив ОСОБА_1 , що його звернення передано до відділу інформаційно-аналітичної роботи Департаменту з питань звернення громадян для врахування та використання в роботі.
Отож суд дійшов висновку, що звернення позивача від 31.03.2024 відповідач розглянув належним чином.
Відповідно, немає підстав для визнання неправомірною бездіяльності Президента України щодо нерозгляду заяви позивача від 31.03.2024.
Зі змісту позову можемо виснувати, що позивач не погоджується з результатом розгляду його звернення, адже, як указує сам позивач, із листа відповідача неможливо з'ясувати чи буде Президент України звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції України.
У цьому зв'язку треба пояснити, що у справі, в якій спір стосується розгляду звернення у порядку Закону України «Про звернення громадян», суд перевіряє, з-поміж іншого, дотримання порядку розгляду звернення громадянина, як-от: строк його розгляду, повнота наданої відповіді (по суті звернення), дотримання прав громадянина на участь у розгляді його звернення; чи не виникало ситуацій, коли звернення безпідставно передано на розгляд іншому суб'єкту (який не може його розглядати з огляду на зміст порушених в ньому питань); чи достовірною є інформація, яку повідомив адресат звернення та/або чи правомірною є його позиція/відповідь за наслідками розгляду звернення.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у рішенні від 17.03.2021 у справі № П/9901/27/21.
Верховний Суд зауважує, що за статтею 150 Конституції України звернення Президента України з конституційним поданням до Конституційного Суду України є правом Президента України, а не його обов'язком.
У спірних правовідносинах, які виникли у зв'язку із розглядом звернення у порядку Закону України «Про звернення громадян», суд не може вимагати від суб'єкта владних повноважень ухвалювати певні рішення, які є юридичною формою реалізації владних повноважень.
Втручання суду в такі повноваження суб'єкта владних повноважень у цьому випадку виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Відповідач, до дискреційних повноважень якого віднесено право на звернення з конституційним поданням, не допустив і не міг допустити (стосовно позивача) протиправної бездіяльності тим, що не виконав прохання позивача, порушеного у його зверненні.
Відповідно до частини першої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
З урахуванням наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Висновки щодо розподілу судових витрат
За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем судові витрати за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 2, 22, 139, 241-246, 250, 255, 257, 262, 266, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Вирішив:
Відмовити повністю у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Л.О. Єресько
Н.М. Мартинюк
О.Р. Радишевська
В.М. Соколов