20 червня 2024 року
м. Київ
справа №260/4199/22
адміністративне провадження №К/990/13172/23
Верховний Суд у складі суддів об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Загороднюка А.Г., Коваленко Н.В., Мельник-Томенко Ж.М., Олендера І.Я., Смоковича М.І., Ханової Р.Ф.,
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/4199/22
за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ГУ ДСНС) у Закарпатській області до Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області» (далі - лікарня), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міжгірська селищна рада, про зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури
на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022, постановлену судом у складі головуючого судді Рейті С.І.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Курильця А.Р., суддів: Кушнерика М.П., Мікули О.І.,
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2022 року керівник Хустської окружної прокуратури Закарпатської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області, у якому просив зобов'язати лікарню вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди №25812, що знаходиться за адресою: вул. Возз'єднання, 4, смт. Міжгір'я, Хустський район, Закарпатська область, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 (далі - наказ №579).
В обґрунтування права на звернення до суду з цим позовом прокурор зазначив, що порушення інтересів держави у цій справі полягає в протиправній бездіяльності відповідача щодо приведення в належний стан захисної споруди, яка перебуває в комунальній власності та балансоутримувачем якої є лікарня, що перешкоджає забезпеченню належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану.
При цьому, на думку прокурора, ГУ ДСНС у Закарпатській області володіє інформацією про неналежний стан захисної споруди з 2019 року, проте не вжило достатніх заходів (зокрема, не звернулось з відповідним позовом до суду), спрямованих на те, щоб відповідач привів зазначену споруду в стан придатний до використання її за призначенням - для захисту населення.
2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023, позовну заяву керівника Хустської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. 13.04.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржник просить скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 03.05.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 10.10.2023 закінчено підготовчі дії та призначено справу до касаційного розгляду в письмовому провадженні з 11.10.2023.
6. Ухвалою колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11.10.2023 справу № 260/4199/22 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини першої статті 347 КАС України, у зв'язку із необхідністю відступити від правових висновків, висловлених Великою Палатою у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16.
7. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 02.11.2023 справа №260/4199/22 повернута до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
8. 02.01.2024 до Верховного Суду надійшло клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи № 260/4199/22 на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі частини другої статті 346 КАС України, яке обґрунтоване посиланням на необхідність відступу від висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо застосування положень пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), викладених у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 29.08.2023 у справі №160/9125/22, від 05.09.2023 у справі №260/4044/22.
9. Ухвалою від 25.01.2024 Верховний Суд у складі колегії суддів, враховуючи, що колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав та судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по-різному застосовують норми статті 53 КАС України та статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VІІ) при вирішенні питання про наявність у прокурора повноважень щодо звернення до суду в інтересах держави в особі суб'єкта владних повноважень, дійшов висновку про необхідність формування єдиної правозастосовчої практики та відповідно до частини другої статті 346 КАС України вирішив передати справу №260/4199/22 на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Ухвалою судді Верховного Суду від 07.02.2024 справу призначено до розгляду об'єднаною палатою Касаційного адміністративного суду в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. У справі, яка розглядається суди встановили, що 09.04.2019, 09.10.2020, 16.06.2021 та 24.01.2022 посадовими особами ГУ ДСНС України в Закарпатській області складені акти оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №25812, що знаходиться в смт. Міжгір'я, по вул. Возз'єднання, 4, яке перебуває у комунальній власності та балансоутримувачем якого є лікарня.
У зазначених актах констатовано обмежений стан готовності захисної споруди та рекомендовано відповідачеві привести її у відповідність до вимог наказу №579.
Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з цим позовом прокурор зазначив, що станом на дату подання цієї позовної заяви відповідачем заходів щодо приведення захисної споруди у стан придатний до використання вжито не було, що призводить до порушення встановлених державою гарантій щодо захисту населення в умовах воєнного стану, а відповідний територіальний орган ГУ ДСНС України не здійснює захисту інтересів держави в правовідносинах, що склалися в цій справі, тому прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України в Закарпатській області.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Повертаючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що нормами КЦЗ України не передбачено повноважень відповідного територіального органу ГУ ДСНС України на звернення до суду з наведеними вище позовними вимогами, відтак, прокурор неправильно визначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який наділений компетенцією на подання відповідної позовної заяви.
З урахуванням наведеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у цьому спорі відсутній суб'єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду із цим позовом, що свідчить про безпідставність подання прокурором цього позову в інтересах ГУ ДСНС та про наявність підстав для повернення позовної заяви.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. В обґрунтування касаційної скарги прокурор зазначив, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, повертаючи позов, неправильно застосував положення статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС, якими передбачено право прокурора на звернення до суду за захистом інтересів держави, та не врахував висновку Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного в постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про відсутність у державного органу права на звернення до суду із цим позовом, та, відповідно, про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів такого органу в суді.
Скаржник зауважив, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту і таким органом відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, є ДСНС та її територіальні управління.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Перевіривши матеріали справи, доводи касаційної скарги та заслухавши доповідь судді-доповідача, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для розгляду цієї справи об'єднаною палатою Касаційного адміністративного суду з огляду на наступне.
15. Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, який передбачає, що у визначених цим Кодексом випадках перегляд судових рішень судом касаційної інстанції здійснює, зокрема, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду (частина дев'ята статті 33 КАС України).
16. Стаття 346 КАС України закріплює підстави для передачі справи на розгляд об'єднаної палати. Зокрема, суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об'єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об'єднаної палати (частина друга статті 346 КАС України).
17. Порядок передачі справи на розгляд об'єднаної палати регламентує стаття 347 КАС України. Так, питання про передачу справи на розгляд об'єднаної палати вирішує суд за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи більшістю від складу суду, що розглядає справу. Таке питання може бути вирішене до прийняття постанови судом касаційної інстанції, про що суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 КАС України.
18. Підставою для передачі цієї справи на розгляд об'єднаної палати стало клопотання заступника Генерального прокурора, в обґрунтування якого прокурор послався на необхідність відступу від висновків щодо застосування положень пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, викладених у постановах Верховного Суду від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 29.08.2023 у справі №160/9125/22, від 05.09.2023 у справі №260/4044/22.
19. Верховний Суд у складі колегії суддів задовольнив зазначене клопотання і, передаючи цю справу на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду, зазначив, що колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав та судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по-різному застосовують норми статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VII при вирішенні питання щодо наявності в прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі суб'єкта владних повноважень, у зв'язку із чим ухвалою від 25.01.2024 вирішив передати справу №260/4199/22 на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для формування єдиної правозастосовчої практики з вказаного питання.
20. Обґрунтовуючи наявність різної судової практики при вирішенні зазначеного питання, що сформувалась у різних судових палатах Верховного Суду, колегія суддів Верховного Суду в ухвалі від 25.01.2024 послалась на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 29.11.2022 у справі №240/401/19, від 28.02.2023 у справі №380/9160/21 та від 25.01.2023 у справі №360/4159/21.
21. Разом з тим, як було зазначено вище, статтею 346 КАС України визначено, що підставою для передачі справи на розгляд об'єднаної палати є необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права саме у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати.
22. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.
23. У постанові від 19.05.2020 (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
24. Так, у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19 судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зробила висновок про наявність у прокурора повноважень на звернення до суду в інтересах держави в особі територіальної громади за відсутності компетентного органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом у правовідносинах щодо оскарження дій суб'єктів владних повноважень під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов'язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки відповідного родовища, а також надання погодження на отримання спеціального дозволу на користування надрами.
25. У постановах Верховного Суду від 28.02.2023 у справі №380/9160/21 та від 25.01.2023 у справі №360/4159/21 колегії суддів цієї ж судової палати дійшла висновку, що прокурор, який звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі територіального органу Державної екологічної інспекції України з метою оскарження бездіяльності органу місцевого самоврядування, що спричиняла порушення вимог природоохоронного законодавства діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VІІ.
При цьому, Верховний Суд в зазначених справах дійшов висновку, що відповідні територіальні органи Державної екологічної інспекції України наділені повноваженнями на звернення до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища, як це прямо передбачено відповідними підзаконними нормативно-правовими актами, а тому питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом досліджував через призму встановлення факту невжиття компетентним органом дій щодо захисту інтересів держави.
26. Натомість у цій справі прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області, у якому просив суд зобов'язати відповідача вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди.
При цьому, в межах касаційного перегляду цієї справи, перевірці підлягає правильність висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону №1697-VІІ, для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави в особі ГУ ДСНС, у зв'язку з тим, що право відповідного територіального органу ГУ ДСНС України на звернення до суду з таким позовом не передбачене законом.
27. З урахуванням наведеного, зміст ухвали від 25.01.2024 свідчить про те, що порушуючи питання щодо передачі справи №260/4199/22 на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, пославшись лише на зміст статі 347 КАС України, не вказала законодавчо визначену підставу для передачі справи на розгляд об'єднаної палати, а також не вказала від якого висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати, на її думку, необхідно відступити Верховному Суду, з посиланням на постанови, у яких його викладено, що відповідно до частини четвертої статті 347 КАС України є передумовою для передачі справи на розгляд об'єднаної палати.
28. Отже, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду вважає, що відсутність в ухвалі від 25.01.2024 мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у конкретній постанові Верховного Суду, який, на думку колегії суддів, є помилковим, не створює підстав для прийняття до розгляду об'єднаною палатою Касаційного адміністративного суду справи № 260/4199/22.
29. Варто також зазначити, що клопотання заступника Генерального прокурора про передачу цієї справи на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду, яке було задоволено ухвалою Верховного Суду від 25.01.2024, було обґрунтоване необхідністю відступлення від висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 29.08.2023 у справі №160/9125/22, від 05.09.2023 у справі №260/4044/22, які були прийняті відповідними колегіями суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян, що також не може бути підставою для передачі справи на розгляд об'єднаної палати, оскільки в разі, якщо колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати, справа може бути передана на розгляд палати, до якої входить така колегія.
30. До того ж, варто вказати, що представництво прокурором інтересів держави в суді за своєю правовою природою є складним та специфічним інститутом, реалізація якого залежить від фактичних обставин кожної конкретної справи та правового регулювання спірних правовідносин в кожній справі, що в свою чергу зумовлює різні висновки щодо застосування норм статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VІІ.
31. Крім того, об'єднана палата звертає увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, правовідносини в якій є подібними до тих, що склалися у справі, яка розглядається, зазначила, що звернення прокурора до суду із позовом в інтересах держави в особі територіального органу ГУ ДСНС України про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом №1697-VІІ повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров'я в разі військової агресії.
Відтак, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у справі №820/4717/16 є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме щодо стану готовності пунктів управління, захисних споруд і наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.
При цьому Велика Палата Верховного Суду вказала на безпідставність та необґрунтованість доводів відповідача про відсутність в територіального органу ГУ ДСНС України повноважень на звернення до суду з таким позовом.
32. З огляду на викладене, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду зазначає, що сформульована в ухвалі Верховного Суду від 25.01.2024 правова проблема фактично передбачає необхідність відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16.
Разом з тим, процесуальний закон не наділяє об'єднану палату Касаційного адміністративного суду повноваженнями щодо відступу від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що також свідчить про неможливість розгляду цієї справи об'єднаною палатою Касаційного адміністративного суду.
33. Щодо меж повноважень об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду при ухваленні рішення про повернення справи на розгляд відповідної колегії необхідно зазначити наступне.
34. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлює право на справедливий суд: "Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення".
35. Вимога щодо того, що суд має бути "встановленим законом", є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві, наприклад пункт 1 статті 5 ("відповідно до процедури, встановленої законом" та "законний" арешт або затримання), пункт 2 статті 8 ("у відповідності з законом"), підпункти 2 статей 9, 10 та 11 ("встановлені законом"), пункт 2 та пункт 4 статті 2 Протоколу № 4 ("згідно із законом") та пункт 1 статті 4 Протоколу № 7 ("відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави").
36. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях щодо формулювання "встановлений законом" робить висновки, що межі цієї вимоги є більш обмеженими, ніж вимога стосовно того, що суд має діяти відповідно до закону або шляхом, "передбаченим законом". Буквальне тлумачення цього вислову приводить до думки, що вимагається правова підстава для існування та організації суду, включно із визначенням питань, які підпадають під юрисдикцію суду.
37. Цей термін не можна розуміти у тому сенсі, що суд для того, щоб уважатись встановленим законом, має також дотримуватись всіх вимог, передбачених національним законодавством, щодо здійснення його функцій. Якщо б існувала така концепція, не було б жодного сенсу виокремлювати пункт 1 статті 6 щодо цього питання з-поміж інших статей.
38. Об'єднана палата Касаційного адміністративного суду повторює, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
39. У межах досліджуваного питання, за статтею 6 Конвенції, для того, щоб визначити, чи має об'єднана палата Касаційного адміністративного суду "повну юрисдикцію" або забезпечує "достатність перегляду" для досягнення завдань своєї процесуальної діяльності, остання керується основними засадами щодо справедливого розгляду і вирішення адміністративних справ, якими є принципи адміністративного судочинства, закріплені у Конституції України, Конвенції та інших міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, Кодексі адміністративного судочинства України, враховує такі чинники, як предмет оскаржуваного рішення, зміст спору, встановлені судом фактичні обставини, включаючи бажані та дійсні підстави для необхідності відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду.
40. Передача справи на розгляд об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду за відсутності підстав, зазначених у статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (суд, який розглядає справу у складі колегії суддів передає справу на розгляд об'єднаної палати, якщо вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного суду у складі колегії з іншої палати), та з порушенням порядку передачі, зазначених у статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України (суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу) призводить до перевищення повноважень об'єднаної палати, а саме положень Кодексу адміністративного судочинства України, які регулюють діяльність останньої (стаття 33 Кодексу адміністративного судочинства України), а тому остання не може вважатися "судом, встановленим законом" у значенні пункту 1 статті 6 Конвенції відносно цього судового провадження.
41. У цьому контексті варто наголосити на тому, що під час застосування загальних засад адміністративного судочинства суттєве значення для встановлення точного та повного змісту принципів адміністративного судочинства має практика Європейського суду з прав людини, у рішеннях якого систематично розкривається суть та призначення універсальних засад судочинства.
42. Право на справедливий судовий розгляд (право на належну судову процедуру), що гарантується статтею 6 Конвенції, має здійснюватися відповідно до норм закону, що передбачають наявність у сторін судового розгляду ефективного судового захисту з метою захисту їх цивільних прав (Beles and others v. the Czech Republic (Белеш та інші проти Чеської Республіки), § 49). Кожен має право на судовий розгляд справи, що стосується його "цивільних прав та обов'язків". Таким чином, у статті 6 представлено "право на суд", разом із "правом на доступ до суду", тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (Golder v. the United Kingdom (Голдер проти Сполученого Королівства), § 36). "Право на суд" та право на доступ не є абсолютними. Права можуть бути обмежені, але лише таким способом та до такої міри, що не порушують зміст цих прав (Philis v. Greece (Філіс), § 59; De Geouffre de la Pradelle v. France (Де Жуфр де ла Прадель проти Франції), § 28, і Stanev v. Bulgaria (Станєв проти Болгарії) [ВП], § 229).
43. Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення res judicata (лат. "вирішена справа"), відповідно до якого остаточне рішення правомочного суду, яке вступило в силу, є обов'язковим для сторін і не може переглядатися. Іншими словами, цей принцип гарантує остаточність рішень ("що вирішено - вирішено і не має переглядатися до безмежності"). Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону (Oleksandr Volkov v. Ukraine) від 09.01.2013, заява № 21722/11).
44. Виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має розглядатися як невід'ємна частина "судового процесу" для цілей статті 6 Конвенції (рішення у справі "Горнсбі проти Греції" (Hornsby v. Greece) від 19.03.1997, заява № 18357/91, пункт 40).
45. Звертаючись до принципу юридичної визначеності в контексті практики Європейського суду, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду приділяє увагу питанню поваги до остаточних судових рішень, у розумінні вимоги, що остаточне судове рішення не має ставитись під сумнів за відсутності обставин суттєвого та неспростовного характеру, які це можуть виправдати. Адже за результатом безпідставного провадження, об'єднана палата по суті може нівелювати результат завершеного судового провадження, а саме зроблений правовий висновок щодо застосування норми права.
46. Отже, не маючи повноважень на здійснення судочинства в цьому провадженні, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду діятиме всупереч чітким процесуальним нормам, що не відповідало б принципу юридичної визначеності та обов'язковості (остаточності) рішень та спричинило б порушення статті 6 Конвенції.
47. Об'єднана палата Касаційного адміністративного суду враховує, що стаття 347 КАС України не містить положень як саме їй діяти у випадку встановлення порушення порядку передачі справи на її розгляд. Однак при застосуванні таких повноважень як повернення справи відповідній колегії суддів для розгляду, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду враховує, що Європейський суд з прав людини визнає, що найвищий судовий орган, уповноважений тлумачити закон, може ухвалювати рішення, яке не було чітко визначене законом. У випадку такого застосування закону суд повинен надати чіткі й вірогідні підстави для такого виняткового відступу від застосування своїх визначених повноважень (рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (Sokurenko and Strygun v. Ukraine) від 20.07.2006, заяви № 29458/04 та № 29465/04, рішення у справі "ХуліоВоуЖиберт та Ель Хогар і ля Мода проти Іспанії" (JulioBouGibertandElHogar Y LaModa J. A. Х. А. v. Spain) (ухв.), заява № 14929/02, 13.05.2003, "ТОВ "Базальт-Імпекс" проти України" (Bazalt Impeks, TOV v. Ukraine, заява № 39051/07) від 01.12.2011).
48. Європейський суд у своїх рішеннях неодноразово вказував на те, що останній не має розглядати помилки фактів або права, допущені національними судами, до тої міри, поки вони не становили втручання у права або свободи, які захищаються Конвенцією (рішення у справі "Schenk v.Switzerland", від 12.07.1988, пункт 45; рішення у справі "Streletz, Kessler and Krenz v. Germany", №№ 34044/96, 35532/97 та 44801/98, пункт 49). Більше того, застосування та тлумачення національного законодавства - це функція національних органів, особливо судів (рішення у справі "Kopp v. Switzerland" від 25.03.1998, пункт 59).
49. Отже, вищевказані критерії застосування принципів адміністративного судочинства з урахуванням практики Європейського Суду з прав людини свідчать про відсутність підстав для здійснення провадження в цій справі об'єднаною палатою Касаційного адміністративного суду.
50. З огляду на зазначене, об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що справа підлягає поверненню відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Керуючись статтями 2, 3, 6, 7, 14, 33, 248, 256, 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Справу № 260/4199/22 за касаційної скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023 за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міжгірська селищна рада, про зобов'язання вчинити певні дії - повернути відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
Судді А.Г. Загороднюк
Н.В. Коваленко
Ж.М. Мельник-Томенко
Р.Ф. Ханова
М.І. Смокович
І.Я. Олендер