18 червня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/8661/23 пров. № А/857/2758/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Заверухи О.Б.,
суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області, Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії,
суддя (судді) в суді першої інстанції - Рейті С.І.,
час ухвалення рішення - не зазначено,
місце ухвалення рішення - м. Ужгород,
дата складання повного тексту рішення - не зазначено,
10 жовтня 2023 року ОСОБА_1 звернулась в суд з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області (далі - ГУ ПФУ в Закарпатській області), Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області (далі - ГУ ПФУ у Київській області), в якому просила: визнати протиправними дії ГУ ПФУ у Київській області та скасувати рішення про відмову у призначенні пенсії від 25.08.2023 № 071950001489 щодо відмови їй в призначенні та виплаті пенсії відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ в редакції Закону № 2663-ІІІ від 12.07.2001, починаючи з 18.08.2023; зобов'язати ГУ ПФУ в Закарпатській області призначити та виплачувати їй пенсію за вислугу років відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 2663-ІІІ від 12.07.2001 в розмірі 90% суми щомісячного заробітку без обмеження її максимального розміру, з урахуванням довідки про складові заробітної плати Закарпатської обласної прокуратури від 15.08.2023 з дня звернення, тобто з 18.08.2023 і сплатити заборгованість, що виникне внаслідок такого призначення.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що 18.08.2023 звернулась до ГУ ПФУ в Закарпатській області із заявою щодо призначення пенсії за вислугу років відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 в редакції Закону України № 2663-ІІІ від 12.07.2001. Вказує, що за принципом екстериторіальності заяву було розглянуто ГУ ПФУ у Київській області та рішенням № 071950001489 від 25.08.2023 їй відмовлено у призначенні пенсії, посилаючись на положення ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» та зазначенням, що право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку мають прокурори за наявності на день звернення вислуги років не менше 25 років, у тому числі стажу на посадах прокурорів не менше 15 років. Зазначено, що на час звернення до Пенсійного фонду із заявою, загальний стаж трудової діяльності становить 28 років 1 місяць 2 дні, стаж роботи на посадах прокурорів становить 23 роки 1 місяць 7 днів. Зараховано періоди роботи на посаді прокурора з 16.11.1999 по 20.12.2022, до стажу не зараховано період роботи з 21.12.2022 по 18.08.2023, оскільки надано ксерокопію трудової книжки, що не відповідає пункту 2.23 розділу II Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове пенсійне страхування». Вважає таке рішення протиправним, шо порушує її право на пенсійне забезпечення.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області № 071950001489 від 25.08.2023 року про відмову в призначенні ОСОБА_1 пенсії за вислугу років згідно з Законом України «Про прокуратуру». Зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України у Київській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 18.08.2023 року про призначення їй пенсії за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру». В задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що положеннями статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014 збільшено вимоги щодо стажу роботу, який дає право на пенсію за вислугою років, у порівнянні зі ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХП (в редакції 12.07.2001), з 20 до 25 років, що є звуженням прав позивача в розумінні Конституції України. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем набуто право виходу на пенсію після набуття стажу роботи не менше 20 років, у тому числі на посадах прокурорів і слідчих не менше 10 років. В розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції, позивач, перебуваючи на службі в органах прокуратури, мав законні сподівання для отримання права на пенсію за вислугу років за наявності 20-річного стажу, які ґрунтувалися на нормах ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII (в редакції 12.07.2001) та були звужені статтею 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014. За таких обставин, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що рішення від 25.08.2023 № 071950001489 ГУ ПФУ у Київській області про відмову ОСОБА_1 в призначенні пенсії за вислугою років згідно із Законом України «Про прокуратуру» є протиправним та підлягає скасуванню. Обираючи спосіб захисту порушеного права, суд першої інстанції, відповідно до частини 5 статті 242 КАС України, врахував правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 07.03.2018 у справі № 233/2084/17, відповідно до якої вирішення питання призначення пенсії є виключною компетенцією Пенсійного фонду, відтак, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання ГУ ПФУ у Київській області повторно розглянути заяву про призначення пенсії. Ключовим правовим питанням у справі, щодо якого фактично виник спір, є право позивача на призначення пенсії за вислугу років, питання щодо виплати пенсії повинно вирішуватися відповідачем після прийняття рішення про призначення пенсії. З огляду на це, до вирішення питання про призначення пенсії вимоги про її виплату у розмірі 90% суми щомісячного заробітку без обмеження її максимального розміру, є передчасними і до задоволення не підлягають. Крім того, не підлягає задоволенню вимога про зобов'язання сплатити заборгованість, що виникне внаслідок призначення пенсії, з огляду на те, що розрахунок належної позивачу заборгованості по пенсії судом не здійснюється.
Не погодившись з прийнятим рішенням, ГУ ПФУ у Київській області подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що пенсійне забезпечення працівників прокуратури станом на час звернення позивача за призначенням пенсії регулюється правилами ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII відповідно до ч. 1, 2 якої прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку за наявності на день звернення вислуги років не менше: - з 01.10.2020 - 25 років, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 15 років. Звертає увагу на те, що станом на 01.10.2011 (дата набрання чинності Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» 08.07.2011, яким змінено ч. 1 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ) у позивача був відсутній стаж роботи не менше 20 років, що давав право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку, а тому під час прийняття Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII звуження прав позивача не відбулось. Вказує, що позивачу відмовлено в призначенні пенсії за вислуги років відповідно до статті 86 Закону України «Про прокуратуру», оскільки вона не набула необхідної вислуги років.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що суд першої інстанції прийшов до обгрунтованого висновку про задоволення позовних вимог. Вказує, що в апеляційній скарзі відповідачем не спростовано висновків суду першої інстанції щодо того, що поетапне підвищення на 5 років віку виходу на пенсію на пільгових умовах з урахуванням відповідного стажу роботи за вислугу років для працівників порушують легітимні очікування таких осіб, а отже, суперечать частині першій статті 8 Конституції України, тобто порушують принцип верховенства права, складовою якого є юридична визначеність (Рішення Великої палати Конституційного Суду від 23.01.2020 № І-р/2020 у справі № 1- 5/2018(746/15).
Суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження) (п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу з наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити повіністю з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, у зв'язку з наявним трудовим стажем 18.08.2023 ОСОБА_1 звернулась до ГУ ПФУ в Закарпатській області із заявою щодо призначення пенсії за вислугу років відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 в редакції Закону України № 2663-ІІІ від 12.07.2001.
До заяви про призначення пенсії, серед іншого, позивачем додано: копію трудової книжки НОМЕР_1 від 28.12.1994, довідку про складові заробітної плати для призначення пенсії (за будь-які 60 календарних місяців роботи підряд перед зверненням за пенсією) від 15.08.2023 № 21-42вих23; протокол засідання комісії прокуратури Закарпатської області по встановленню трудового стажу для виплати надбавки за вислугу років від березня 2013 року, згідно якого, стаж роботи ОСОБА_1 в органах прокуратури становить 15 років 2 дні, а також протокол № 134 засідання комісії прокуратури Закарпатської області по встановленню трудового стажу для виплати надбавки за вислугу років від січня 2016 року, згідно якого стаж роботи ОСОБА_1 в органах прокуратури становить 17 років 9 місяців 25 днів.
За принципом екстериторіальності вказану заяву було розглянуто ГУ ПФУ у Київській області та рішенням № 071950001489 від 25.08.2023 позивачу відмовлено в призначенні пенсії за вислугу років з огляду на відсутність необхідної вислуги років.
ГУ ПФУ в Київській області в оскарженому рішенні зазначило, що на даний час пенсія працівникам прокуратури призначається відповідно до ст. 86 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої пенсія призначається незалежно від віку за наявності на день звернення вислуги років не менше 25 років. Вказало, що за наданими документами вислуга років позивача відповідно до ч. 6 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» становить 23 роки 1 місяць 7 днів. Стаж на посадах прокурорів: 23 роки 1 місяць 7 днів. За доданими документами до стажу за вислугу років не зараховано: періоди роботи з 21.12.2022 по 18.08.2023, оскільки надано ксерокопію трудової книжки, що не відповідає пункту 2.23. розділу ІІ Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення ГУ ПФУ у Київській області № 071950001489 від 25.08.2023 про відмову в призначенні позивачу пенсії за вислугу років згідно із Законом України «Про прокуратуру», а також зобов'язання ГУ ПФУ у Київській області повторно розглянути заяву позивача від 18.08.2023 про призначення їй пенсії за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру».
Однак, колегія суддів не погоджується з обґрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.
Колегія суддів зазначає, що ключовим питанням у цій справі є наявність/відсутність у позивача права на призначення пенсії за вислугою років відповідно до статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789 «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789, в редакції, яка була чинною до внесення змін Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи»).
Частина друга статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На час звернення позивача за призначенням пенсії набрав чинності Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
З огляду на набрання чинності Законом № 1697-VII втратили чинність положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ в частині визначення осіб, які мають право на призначення пенсії за вислугу років, та розміру такої пенсії.
Своєю чергою стаття 86 Закону № 1697-VII визначає підстави та порядок призначення пенсії за вислугу років. Зокрема, відповідно до частини першої статті 86 Закону № 1697-VII прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку за наявності на день звернення вислуги років не менше: з 01 жовтня 2020 року і пізніше - 25 років, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 15 років.
Судом першої інстанції встановлено, що на момент звернення ОСОБА_1 до пенсійного органу із заявою про призначення їй пенсії загальний стаж трудової діяльності становив 28 років 1 місяць 2 дні, стаж роботи на посадах прокурорів становив 23 роки 1 місяць 7 днів.
Беручи до уваги вказані положення статті 86 Закону № 1697-VII, колегія суддів зазначає, що стаж роботи ОСОБА_1 на час її звернення до відповідача (18.08.2023) є недостатнім для призначення пенсії за вислугу років відповідно до Закону № 1697-VII.
Одночасно слід зауважити, що зважаючи на дію законів у часі, на правовідносини, що виникли, має поширюватися дія Закону № 1697-VII, а не положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, який втратив свою чинність на час звернення позивача із заявою про призначення пенсії.
З аргументів заявленого ОСОБА_1 позову та доводів, які містяться у її відзиві на апеляційну скаргу відповідача, слідує, що наявність права на призначення пенсії на підставі положень статті 50-1 Закону №1789-ХІІ позивач пов'язує з тим, що вказана норма права (у зазначеній редакції) діяла під час її роботи в органах прокуратури. На обґрунтування своєї позиції позивач також посилалась на те, що зміна надалі правового регулювання щодо питань призначення пенсій прокурорам з огляду на ухвалення, зокрема, Закону №1697-VII, призвела до збільшення необхідного стажу для призначення пенсії та, відповідно, зменшення розміру пенсії у відсотковому виразі до посадових окладів, що свідчить про звуження змісту та обсягу існуючих прав і суперечить положенням Конституції України.
Подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
Зокрема, у постановах від 04.03.2020 (справа № 265/6322/16-а) та від 06.03.2023 (620/2767/19) Верховний Суд дійшов таких висновків:
«Відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (в редакції Закону № 2663-ІІІ від 12.07.2001) до 01 жовтня 2011 року (в редакції Закону № 3668 від 08.07.2011), прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсія призначається в розмірі 80 % від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 %, але не більше 90 % від суми місячного (чинного) заробітку.
Отже, у прокурорів та слідчих, які в період часу з 26 липня 2001 року до 01 жовтня 2011 року мали стаж роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, виникло право на пенсійне забезпечення за вислугу років на підставі зазначеної норми права. При цьому, таке право у зазначених осіб виникло незалежно від того чи фактично воно було реалізовано шляхом звернення до органів Пенсійного фонду України з заявою про призначення пенсії.
Таким чином, враховуючи положення статей 22, 58 Конституції України, можливо стверджувати про те, що у разі якщо в подальшому у чинному законодавстві відбуваються зміни щодо правового регулювання призначення пенсії за вислугу років, які підвищують, зокрема, необхідний стаж для призначення пенсії, зменшують розмір пенсії у відсотковому виразі до посадових окладів, то такі зміни звужують зміст та обсяг існуючих прав зазначеної категорії осіб (в яких таке право виникло раніше)».
Застосовуючи зазначений правовий висновок до обставин цієї справи, колегія суддів приходить до висновку про те, що позивач станом на 01.10.2011 не мала необхідного загального стажу роботи для призначення пенсії (20 років), а, отже, у неї не виникло право на пенсійне забезпечення за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (у вказаній редакції).
З огляду на те, що позивач не набула такого права, то неможливо стверджувати й про звуження його змісту та обсягу, оскільки положення Конституції України, на які посилається позивач, вказують на неприпустимість звуження змісту та обсягу вже існуючого права.
Відповідаючи на аргумент позивача щодо «законного сподівання» на отримання «активу», колегія суддів зазначає, що за правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеною у рішенні в справі «Великода проти України» (№ 43331/12, від 03.06.2014), законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
У рішенні по справі «Ейрі проти Ірландії» Європейський суд з прав людини констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового (Airey v. Ireland №6289/73). Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» (Kjartan Аsundsson v. Iceland № 60669/00). Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
Отже, оскільки стаж позивача за вислугу років на момент подання заяви про призначення пенсії (18.08.2023) був недостатній для призначення пенсії на підставі статті 86 Закону № 1697-VII, а в період дії статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ позивач не набув права на призначення пенсії за вислугу років, підстав для задоволення позову ОСОБА_1 у цій справі немає.
З огляду на наведене колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції про часткове задоволення позову є помилковими, оскільки такі висновки ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.
Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи та допущено порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового судового рішення.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області задовольнити повністю.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року у справі № 260/8661/23 скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя О. Б. Заверуха
судді О. М. Гінда
В. В. Ніколін
Повне судове рішення складено 18 червня 2024 року.