30 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/31995/20
адміністративне провадження № К/9901/44106/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Дніпроазот»
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року (головуючий суддя - Григорович П.О.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року (головуючий суддя - Епель О.В., судді: Губська Л.В., Карпушова О.В.)
у справі №640/31995/20
за позовом Акціонерного товариства «Дніпроазот»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг
третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз»,
про визнання протиправною та скасування постанови
I. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2020 року Акціонерне товариство «Дніпроазот» (далі - позивач, АТ «Дніпроазот») звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 24 червня 2020 року №1156 «Про внесення змін до Постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018».
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог АТ «Дніпроазот» зазначило, що є найбільшим споживачем послуг з розподілу природного газу, які надаються АТ «Дніпропетровськгаз», але постановою НКРКП від 24 червня 2020 року №1156 збільшено тарифи на такі послуги, що спричинило збитки.
Позивач стверджував про порушення НКРЕКП процедури прийняття спірної постанови, посилаючись на те, що йому не зрозуміло, на яких підставах до складу тарифу включено статтю щодо повірки та ремонту лічильників, їх витрати на заміну та/або створення обмінного фонду лічильників, витрати на встановлення індивідуальних лічильників газу для населення, а також прибуток, виробничі інвестиції та компенсації витрат за попередні періоди.
При цьому, позивач зазначив, що НКРЕКП не обґрунтувала та не роз'яснила споживачам, у тому числі залученим до обговорення представникам АТ «Дніпроазот», необхідності зміни складових відповідного тарифу на послуги АТ «Дніпропетровськгаз».
Також позивач посилався на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 червня 2020 року, залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, у справі № 640/1125/20 про визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз».
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
6. Протокол повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 квітня 2024 року для розгляду справи №640/31995/20 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Білак М.В., суддів Мацедонська В.Е., Губська О.А.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Між позивачем (Споживач) і АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз» укладено типовий договір розподілу природного газу від 01 січня 2016 року №094205L5Н8АР016.
8. Відповідно до пункту 2.1 вказаного договору Оператор ГРМ зобов'язався надавати Споживачу послугу з розподілу природного газу, а Споживач - прийняти зазначену послугу та сплатити її вартість у розмірі, строки та порядку, визначені цим Договором.
9. У пункті 6.1 цього договору вказано, що оплата вартості послуги Оператора ГРМ з розподілу природного газу здійснюється Споживачем за тарифом, встановленим Регулятором для Оператора ГРМ. Тариф, встановлений згідно з пунктом 6.1. цього Договору, є обов'язковим для Сторін з дати набрання чинності постановою Регулятора щодо його встановлення. До встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу, виходячи з величини приєднаної потужності об'єкта споживача відповідно до Кодексу газорозподільних систем, оплата послуг здійснюється за тарифами, встановленими Регулятором для Оператора ГРМ, за фізичний обсяг розподілу природного газу.
10. 24 грудня 2019 року відповідачем, як Регулятором, прийнято постанову №3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ», якою установлено третій особі - АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз»:
1) на період з 01 січня 2020 року до 30 червня 2020 року включно: тариф на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,04 грн за 1 м 3 на місяць (без урахування ПДВ); структуру тарифу на послуги розподілу природного газу згідно з додатком 1;
2) з 01 липня 2020 року: тариф на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,25 грн за 1 м3 на місяць (без урахування ПДВ); структуру тарифу на послуги розподілу природного газу згідно з додатком 2.
11. Також вказаною постановою визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 28 березня 2017 року №353 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Дніпропетровськгаз».
12. Зазначеною постановою передбачено, що вона набирає чинності з 01 січня 2020 року, але не раніше дня, наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті «Урядовий кур'єр».
13. У подальшому, 24 червня 2020 року відповідачем прийнято постанову №1156 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018», відповідно до якої до постанови від 24 грудня 2019 року №3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз» внесено такі зміни:
1) в абзаці другому підпункту 2 пункту 1 цифри « 1,25» замінено цифрами « 1,14»;
2) додаток 2 до постанови викладено в новій редакції, що додається.
14. Постанова набирає чинності з 01 липня 2020 року, але не раніше дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, у справі №640/1125/20 визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз».
16. Уважаючи постанову НКРЕКП 24 червня 2020 року №1156 протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що сама по собі суб'єктивна незгода позивача із обґрунтованістю оскаржуваної постанови не є належним та допустимим доказом існування порушеного права, що на переконання суду є самостійною підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.
18. Разом з тим, суди зазначили, що позивачем не надано доказів понесення збитків у зв'язку із затвердженням Регулятором відповідних числових значень, а також доказів того, що за наслідками прийняття відповідачем оскаржуваної постанови плановий прибуток АТ «Дніпроазот» значно зменшився.
19. При цьому суди вказали, що постанова НКРЕКП №3018, до якої спірною постановою № 1156 внесено зміни, припинила своє існування саме внаслідок прийняття останньої, а не у зв'язку з набрання законної сили судовим рішенням у справі №640/1125/20, як на тому наполягає позивач.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Позивач у касаційній скарзі як на підставу відкриття посилався на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв'язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме чи підлягають скасуванню зміни до правового акту у зв'язку зі скасуванням такого правового акту в цілому, або якщо зміни до правового акту становлять окремий, самостійний правовий акт, дія якого не залежить від основного правового акту.
21. Також АТ «Дніпроазот» зазначає, що у практиці Верховного Суду відсутній правовий висновок щодо того, що для оскарження постанови НКРЕКП про зміну тарифу нібито необхідно доводити розмір зменшення планового прибутку підприємства.
22. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення вказуючи на необґрунтованість її доводів.
23. Законом України «Про ринок природного газу» визначена компетенція Регулятора встановлювати (змінювати) тарифи, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG. Відповідно, встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу оператором газорозподільних систем, в тому числі АТ «Дніпропетровськгаз», належить до виключних повноважень Регулятора, що підтверджується і самим касатором.
24. Етапи розгляду питання щодо встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу регламентовані Законом про НКРЕКП, Регламентом НКРЕКП, Методикою визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу та Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, які були повністю дотримані при прийнятті спірної постанови. Також і на виконання вказаних нормативних актів було включено до структури тарифу на послуги розподілу природного газу АТ «Дніпропетровськгаз» витрати на повірку та ремонт лічильників, на заміну та/або створення обмінного фонду лічильників, на встановлення індивідуальних лічильників газу населенню, прибутку на виробничі інвестиції та компенсації витрат за попередні періоди.
25. Відповідач вважає безпідставним посилання касатора на невід'ємність постанови № 1156 та № 3018 оскільки кожна з них прийнята окремо та з різних підстав.
26. АТ «Дніпропетровськгаз» також надіслало відзив на касаційну скаргу, у якому просило відмовити у її задоволенні.
27. Вказував на відсутність підтвердження спричинення позивачу спірною постановою збитків, а суб'єктивна незгода позивача із обґрунтованістю оскаржуваної постанови не є належним та допустимим доказом існування порушеного права.
28. У обґрунтуванні до рішення про прийняття постанов НКРЕКП про внесення змін до постанов від 24 грудня 2019 року №№ 3014-3051, 3053-3056 (42 постанови) вказано підстави для прийняття постанови із встановленням з 01 липня 2020 року для АТ «Дніпропетровськгаз» тарифу на послуги з розподілу природного газу у розмірі 1,14 грн за 1 м3, які скаржником не спростовані.
29. При цьому, звернуто увагу на те, що оскаржуваною постановою Регулятором скориговано спірний тариф саме у бік зменшення, тобто на користь споживачів та задля збалансування інтересів обох сторін.
30. 06 січня 2022 року позивач звернувся з додатковими поясненнями у справі, в яких просив врахувати висновки Верховного Суду, викладені у справі № 640/1125/20, а також того факту, що у справі № 640/31995/20 судами попередніх інстанцій всупереч положенням частин чотири-шість статті 364 КАС України не були вжиті заходи щодо зобов'язання відповідача опублікувати відповідне оголошення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
32. Предметом судового контролю у цій справі є постанова НКРЕКП від 24 червня 2020 року №1156 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018».
33. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Відповідно до пункту 32 статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» регулятором є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
36. Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року за №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII).
37. Положеннями статті 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
38. Державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також Законів України "Про природні монополії", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.
39. Статтею 3 Закону №1540-VIII визначено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
40. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
41. Основними завданнями Регулятора є:
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
42. Відповідно до положень пункту 13 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу.
43. Згідно з положеннями статті 4 Закону України «Про природні монополії» державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону з особливостями, встановленими законом.
44. Відповідно до положень статті 8 Закону України «Про природні монополії» предметом державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій згідно з цим Законом є, зокрема, ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.
45. У статті 14 Закону № 1540-VIII закріплено, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції.
46. Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, серед іншого, затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, методологій визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу щодо газосховищ, до яких застосовується режим регульованого доступу відповідно до статті 48 цього Закону, на послуги установки LNG та встановлення (зміна) тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG.
47. Таким чином, встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу операторам газорозподільних систем належить до виключних повноважень Регулятора.
48. Етапи розгляду питання щодо встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу регламентовані Законом про НКРЕКП, Регламентом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 06 грудня 2016 року № 2133 (далі - Регламент), Методикою визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженою постановою НКРЕКП від 25 лютого 2016 року № 236 (далі - Методика), та Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року №866 (далі - Порядок).
49. Статтею 15 Закону № 1540-VIII визначено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
50. Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб.
51. Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов'язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.
52. Відповідно до статті 16 Закону №1540-VIII проекти рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), крім проектів рішень про встановлення «зеленого тарифу», затвердження інвестиційних програм, якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм надані Регулятору законом, підлягають відкритому обговоренню.
53. Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
54. Рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, та рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб'єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня оприлюднення рішення. Регулятор оприлюднює свої рішення не пізніше п'яти робочих днів з дня їх прийняття.
55. Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.
56. Пунктом 5 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор контролює виконання операторами систем передачі та розподілу, операторами газотранспортної та газорозподільних систем, іншими суб'єктами ринків електричної енергії і природного газу, а у відповідних випадках - власниками систем їхніх зобов'язань відповідно до закону.
57. Як установлено судами попередніх інстанцій, Регулятором на виконання своїх повноважень, передбачених законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, 24 червня 2020 року прийнято постанову №1156 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018», якою, зокрема, внесено до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз» зміни: 1) в абзаці другому підпункту 2 пункту 1 цифри « 1,25» замінити цифрами « 1,14»; 2) додаток 2 до постанови викладено в новій редакції.
58. Незгода позивача із змінами, внесеними до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз», стала підставою для звернення до суду.
59. Відповідно до пункту 14 Розділу VIIІ Методики перегляд рівня тарифу на послуги розподілу природного газу здійснюється як за ініціативою суб'єкта господарювання, так і НКРЕКП за умови відповідного обґрунтування такого перегляду.
60. Пунктом 16 Розділу VIIІ Методики НКРЕКП може ініціювати перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу у разі: 1) закінчення періоду, на який розраховувався тариф на послуги розподілу природного газу (або закінчення строку врахування окремих елементів витрат у структурі тарифу); 2) установлення факту нецільового використання коштів, передбачених структурою тарифу на послуги розподілу природного газу; 3) надання до НКРЕКП недостовірної інформації щодо здійснення господарської діяльності; 4) провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, у разі якщо ця діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії, за відсутності установлених НКРЕКП вимог; 5) зміни річної замовленої потужності, урахованої при розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, більше ніж на 5 %; 6) зміни витрат, що передбачені структурою встановленого тарифу на послуги розподілу природного газу, що сталася з причин, незалежних від суб'єкта господарювання, якщо це призводить до зміни рівня тарифу на послуги розподілу природного газу більше ніж на 5 % від встановленого рівня; 7) змін у чинному законодавстві України, зокрема в частині розміру ставок податків, зборів, обов'язкових платежів; 8) за результатами здійснення заходів нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктами господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
61. Згідно із пунктом 17 Методики за наявності підстав, передбачених пунктом 16 цього розділу, НКРЕКП переглядає тарифи на послуги розподілу природного газу з урахуванням наявної в НКРЕКП інформації, даних звітності, актів, складених за результатами проведення заходів нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктами господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201, та/або наданих суб'єктом господарювання документів та пояснень до них.
62. Як зазначає АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз» підставою для прийняття оскаржуваної постанови із встановленням з 01 липня 2020 року для АТ «Дніпропетровськгаз» тарифу на послуги з розподілу природного газу у розмірі 1,14 грн з 1 м3 слугувала зміна витрат, пов'язаних із використанням природного газу на виробничо-технологічні витрати, нормативні та питомі втрати за рахунок зменшення ціни природного газу, згідно даних моніторингу, аналізу зміни ціни природного газу та тенденцій зміни ціни природного газу на нерегульованому сегменті оптового ринку природного газу України у 2020 році; рішення судів, які набрали законної сили впродовж 2020 року; результати здійснення перевірок дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ.
63. Відповідно до матеріалів справи, постановою НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 відповідач змінив розмір тарифу на послуги розподілу природного газу, який починає діяти з 01 січня 2020 року.
64. 24 червня 2020 року відповідачем прийнято постанову №1156 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018», якою унесено зміни до абзацу другого постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз».
65. Однак, незважаючи на зміну з 01 липня 2020 року розміру тарифу на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,14 грн за 1 м3 на місяць (без урахування ПДВ) та нової редакції додатку 2 для АТ «Дніпропетровськгаз», відповідна постанова НКРЕКП від 24 червня 2020 року №1156 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018» не скасовує дію або чинність постанови НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року, оскільки зміст прийнятої постанови НКРЕКП від 24 червня 2020 року №1156 є такий:
« 1. Унести до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24 грудня 2019 року № 3018 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Дніпропетровськгаз» такі зміни:
1) в абзаці другому підпункту 2 пункту 1 цифри « 1,25» замінити цифрами « 1,14»;
2) додаток 2 до постанови викласти в новій редакції, що додається.
2. Ця постанова набирає чинності з 01 липня 2020 року, але не раніше дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.»
66. Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій про те, що постанова НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 втратила чинність з 01 липня 2020 року, у зв'язку з набранням чинності постанови НКРЕКП №1156 від 24 червня 2020 року, є необґрунтованими.
67. В контексті вказаного Верховний Суд звертає увагу на те, що приписами частини дев'ятої статті 264 КАС України встановлено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
68. При цьому, частиною другою статті 265 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
69. Формулюючи норми КАС України, щодо оскарження нормативно-правових актів, законодавець виходив із необхідності дотримання, серед іншого, принципу юридичної визначеності та необхідності сталого регулювання суспільних відносин.
70. Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України.
Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп, від 09 лютого 1999 року №1-рп/99, від 05 квітня 2001 року №3-рп/2001, від 13 березня 2012 року №6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
71. Відповідно до матеріалів справи, на час її розгляду рішення у справі №640/1125/20 про визнання протиправною і скасування постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 набрало законної сили (20 жовтня 2020 року).
72. Однак постанову від 24 червня 2020 року №1156 НКРЕКП прийнято до набрання законної сили рішенням у справі №640/1125/20 про визнання протиправною і скасування постанову НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року.
73. Варто звернути увагу на те, що постановою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року у справі №640/1125/20 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, а справу направлено на новий розгляд.
74. За таких обставин, на цей час постанова НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 нечинною за рішенням суду не визнавалась.
75. Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, предметом цього спору, відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, є безпосередньо питання щодо прийняття відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, спірної постанови у межах та на підставі наданих йому повноважень, у спосіб, визначений чинним законодавством.
76. Як вбачається зі встановлених судами обставин справи та доводів касаційної скарги, позивач не погоджується із підставами для зміни складових тарифу, викладених у додатку 2 до постанови від 24 грудня 2019 року №3018 у редакції постанови від 24 червня 2020 року №1156, а саме, включення до складу тарифу статті щодо повірки та ремонту лічильників, витрати на заміну лічильників та/або створення обмінного фонду лічильників, витрати на встановлення індивідуальних лічильників газу для населення, а також прибуток на виробничі інвестиції та компенсації витрат за попередні роки.
77. На переконання позивача включення зазначених статей у склад тарифу свідчить про необґрунтованість підвищення по кожній з перерахованих статей сум без документальних та логічних підтверджень таких розрахунків та правових підстав для включення, не узгоджується з вимогами чинного законодавства, не відповідає основним завданням та принципам НКРЕКП та спричинило збитки для найбільшого споживача послуг з розподілу природного газу АТ «Дніпропетровськгаз».
78. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що в матеріалах справи, окрім посилань на спричинення збитків, позивачем не надано жодного доказу на підтвердження наведеного твердження, не наведено арифметичних розрахунків. Сама по собі суб'єктивна незгода позивача із обґрунтованістю оскаржуваної постанови не є належним та допустимим доказом існування порушеного права, що, на переконання суду, є самостійною підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.
79. Верховний Суд не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій у зв'язку із тим, що судом першої інстанції не надано оцінку підставам, які слугували прийняттю оскаржуваної постанови, процедурі її прийняття, обґрунтованості включення до складу тарифу статті щодо повірки та ремонту лічильників, витрати на заміну лічильників та/або створення обмінного фонду лічильників, витрати на встановлення індивідуальних лічильників газу для населення, а також прибуток на виробничі інвестиції та компенсації витрат за попередні роки, а судом апеляційної інстанції не усунуто це порушення.
80. Необхідність з'ясування цих обставин також зумовлена ключовими аргументами позивача, які стосувалися доводів щодо протиправності оскаржуваної постанови.
81. Без з'ясування й перевірки вказаних обставин і доводів неможливо підтвердити чи спростувати законність чи протиправність оскаржуваної постанови.
82. Отже, суди попередніх інстанцій не встановили усіх фактичних обставин справи та не дослідили відповідні докази, які мають значення для правильного вирішення спору, що є невиконанням вимог статей 9, 242, 308 КАС України.
83. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів та не може встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені в оскаржуваній постанові. Тож Суд дійшов висновку про наявність підстав для нового розгляду цієї справи.
84. Доводи касаційної скарги знайшли часткове підтвердження під час касаційного перегляду справи.
85. Відповідно до статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
86. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
87. Під час нового розгляду справи судам необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
88. Відповідно до статей 1, 2 Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року №2825-IX, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
89. Згідно абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
90. Відтак, враховуючи приписи Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», справа №826/9042/15 підлягає направленню на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
91. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Дніпроазот» задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року скасувати, а справу №640/31995/20 направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
В.Е. Мацедонська,
Судді Верховного Суду