Справа № 240/25913/23
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Попова О.Г.
Суддя-доповідач - Сушко О.О.
07 травня 2024 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сушка О.О.
суддів: Мацького Є.М. Залімського І. Г. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Бердоус Ю. М.,
позивача: ОСОБА_1 ,
представника відповідача: Бугая О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 березня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди,
позивач звернувся до суду з позовом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача при розгляді звернення від 31.08.2022 про порушення посадовими особами Держпродспоживслужби вимог Конституції України, Законів України "Про звернення громадян", "Про захист прав споживачів" при розгляді звернень (заяв, скарг) та зобов'язати розглянути таке звернення відповідно до вимог законодавства; стягнути з відповідача по справі моральну шкоду в розмірі 1 500 000,00 грн. та судові витрати на правничу допомогу.
Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 березня 2024 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що 20.07.2022 року позивач направив на ім'я Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_2 скаргу про порушення органами Держпродспоживслужби норм Конституції України, Законів України "Про звернення громадян", "Про захист справ споживачів", інших нормативно-правових актів при розгляді звернень (скарг) позивача, зокрема, скарг від 14.02.2020, від 27.01.2021, від 12.10.2021, від 10.01.2022 та залишення без розгляду п'ятого звернення (скарги) від 15.02.2022.
У відповідності до вимог статті 20 Закону України "Про звернення громадян" скаргу позивача від 20.07.2022 Секретаріатом Уповноваженого розглянуто та листом від 09.08.2022 за №19118.4/К-12674.3/22/30.2 надано відповідь, в якій зазначено, зокрема, що оскільки до скарги позивача від 20.07.2022 до Уповноваженого не додано копії скарг до Держпродспоживслужби, зазначене унеможливлює здійснення аналізу на предмет ймовірного порушення посадовими особами Держпродспоживслужби вимог чинного законодавства та віднесення їх до компетенції Уповноваженого та повідомлено про відсутність підстав для застосування заходів реагування за скаргою від 20.07.2022.
31.08.2022 позивачем подано звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в якомувказав на конкретні порушення та просив вжити заходи, а саме:
- відкрити провадження у справі про порушення Держпродспоживслужбою його конституційного права на звернення, гарантованого статтею 40 Конституції України та Законом України «Про звернення громадян щодо залишення без розгляду звернення (скарги) від 15.02.2022 на незаконні дії і бездіяльність заступників голови Держпродспоживслужби Андрущак А, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Житомирській області Шпити 0.0. з питання порушення посадовими особами Товариства з обмеженою відповідальністю «Комфі Трейд» прав споживача;
- внести подання Уповноваженого на адресу Держпродспоживслужби для вжиття заходів по розгляду звернення (скарги) від 15.02.2022 на незаконні дії вказаних посадових осіб»;
- скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 2123 КУпАП за незаконну відмову посадовими особами Держпродспоживслужби у прийнятті та розгляді вказаного звернення (скарги) від 15.02.2022, що є порушенням Закону України «Про звернення громадян»;
- запросити його для участі в розгляді цього звернення, а також одночасно повідомити про необхідність (в разі потреби) представлення додаткових документів і яких конкретно;
- про результати розгляду звернення і прийняте рішення прошу мене повідомити в установленому законом порядку (а.с. 194-196).
Відповідач, листом від 21.09.2022 №23998.4/К-14859.3/22/45.4 повідомив позивача, що на підставі статті 101 Конституції України, статей 13, 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», статті 28 закону у країни «Про звернення громадян» за зверненням позивача розпочато перевірку і до Держпродспоживслужби направлено відповідний лист.
Також позивач зазначив, що відповідач не дав жодної відповіді на поставлені питання у зверненні від 31.08.2022 та не зробив правового аналізу порушень допущених при розгляді його звернень (заяв, скарг), що вважає протиправною бездіяльністю, а тому для захисту своїх прав та інтересів позивач звернувся із вказаним позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, положеннями статті 1 Закону України "Про звернення громадян" № 393/96-ВР від 02.10.1996 (далі - Закон № 393/96-ВР) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Статтею 4 Закону України "Про звернення громадян" передбачено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:
- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);
- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;
- незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про звернення громадян» звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Приписами ст.7 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.
Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
Згідно з ч. 1 ст. 15 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Підстави для провадження справ та призначення перевірок Уповноваженим ВРУ передбачені у статті 16 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776/97-ВР), відповідно до якої Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:
1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників;
2) за зверненнями народних депутатів України;
3) за власною ініціативою.
Нормами статті 19 Закону № 393/96-ВР визначено обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, серед яких, зокрема, обов'язок об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
За змістом статті 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого вказаною статтею терміну.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.
При розгляді звернення Уповноважений:
1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;
2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;
3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;
4) відмовляє в розгляді звернення.
Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.
Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.
Таким чином, Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які він отримує, зокрема за зверненням громадянина України, під час розгляду якого Уповноважений наділений повноваженнями щодо відкриття провадження у такій справі та щодо складання протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, відповідальність за які встановлена статтями 188-39, 188-40, 212-3 КУпАП .
Отже, згідно з положеннями статті 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" на відповідача поширюється строк розгляду звернень відповідно до Закону України "Про звернення громадян", за приписами статті 20 якого такий строк встановлений в один місяць від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.
Однак, у разі якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
Водночас загальний строк на вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Спеціальних строків розгляду звернень до Уповноваженого, які б відрізнялись від визначених у Законі України «Про звернення громадян», положення статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» не містять.
Враховуючи положення статті 3 Закону України «Про звернення громадян», позивач фактично звернувся до Уповноваженого, який, в свою чергу, відповідно до статті 255 КУпАП, наділений повноваженнями складати протоколи про адміністративні правопорушення, зі скаргою, яка містить вимогу відкрити провадження по факту порушень Держпродспоживслужбою законних прав позивача.
За результатами розгляду зазначеного вище звернення Секретаріат Уповноваженого листом від 21.09.2022 №23998.4/К-14859.3/22/45.4 повідомив позивача, що на підставі статті 101 Конституції України, статей 13, 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», статті 28 Закону України «Про звернення громадян» за його зверненням розпочато перевірку і до Держпродспоживслужби направлено відповідний лист, а також зазначено, що за результатами аналізу отриманої на вказаний лист інформації прийматиметься рішення про вжиття подальших заходів реагування, про що позивача буде повідомлено додатково.
Крім того, за результатами розгляду звернення від 31.08.2022, листом від 03.10.2022 №25271.4/К-14859.3/22/45.4 повідомлено позивача, що Секретаріатом Уповноваженого 21.09.2022 до Держпродспоживслужби було направлено відповідного листа з проханням повідомити про результати розгляді заяви позивача від 15.02.2022, який залишено без реагування та з цього питання направлено додатковий лист. Також, повідомлено, що оскільки порушені у зверненні ОСОБА_1 питання розглянути у місячний строк без з'ясування додаткових обставин не вбачається за можливе, тому відповідно до статті 20 Закону України «Про звернення громадян» строк розгляду звернення від 31.08.2022 продовжено до сорока п'яти днів, що підтверджується службовою запискою від 03.10.2022 №45.4/11628-22 (а.с. 201-202).
Секретаріатом Уповноваженого на адресу Держпродспоживслужби було направлено лист від 03.10.2022 №25294.4/K-14859.3/22/45.4, згідно якого відповідач просив забезпечити повторний розгляд листа Секретаріату Уповноваженого від 21.09.2022 та поінформувати Секретаріат Уповноваженого про результати розгляду вказаного листа.
Відповідно до службової записки від 17.10.2022 №45.4/12176-22, з метою всебічного з'ясування обставин, Уповноваженим здійснюється перевірка і до Держпродспоживслужби надіслано відповідні листи з проханням повідомити про результати розгляду скарги ОСОБА_1 від 15.02.2022. Оскільки порушені у зверненні питання потребують здійснення додаткових заходів контролю, керуючись пунктом 2.1 Порядку здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 04.11.2021 №70.15/21, Секретаріатом Уповноваженого було прийнято рішення про відкриття провадження за вказаним звернення ОСОБА_1 ..
Про прийняте рішення про відкриття провадження у справі щодо порушення прав і свобод людини і громадянина Секретаріат Уповноваженого повідомив позивача листом від 17.10.2022 №26744.4/К-14859.3/22/45.4.
Вищезазначеним листом позивача було запрошено прибути до Секретаріату Уповноваженого 24.10.2022 об 12 год. 00 хв., однак, у визначений день та час позивач до Секретаріату Уповноваженого не прибув, про причини своєї відсутності відповідача не повідомив.
За результатами відкритого провадження про порушення прав і свобод людини і громадянина листом від 28.02.2023 №10235.4/К-14859.3/22/45.4 позивача повідомлено що у межах здійснення парламентського контролю та за результатами вжитих Секретаріатом Уповноваженого заходів реагування встановлено, що скаргу позивача від 15.02.2022 зареєстровано в Держпродспоживслужбі за вх.№К-1044-01-2 від 21.02.2022. Про результати розгляду вказаної скарги позивача поінформовано у листі Держпродспоживслужби від 24.03.2022. Поінформовано, що парламентський контроль за дотриманням конституційного права на звернення та отримання відповіді має на меті його поновлення у разі порушення та забезпечення належної практики його реалізації в державі загалом, а складення протоколу про адміністративні правопорушення є лише одним із засобів досягнення вказаних цілей.
Складення протоколу належить до дискреційних повноважень Уповноваженого, що підтверджується правовою позицією, висловленою Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 09.11.2020 року по справі №640/5681/19. Ураховуючи зазначене, підстави для вжиття додаткових заходів реагування за зверненням від 31.08.2022 відсутні, у зв'язку з чим провадження закінчене».
Відтак, протягом строку, передбаченого ст.ст. 19, 20 Закону України «Про звернення громадян» відповідачем вчинялись дії щодо розгляду заяви ОСОБА_1 , що вже свідчить про відсутність протиправної бездіяльності в діях Уповноваженого.
Прийняття відповідачем одного із визначеного статтею 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» рішення при розгляді звернення є таким, що розглянуте у межах повноважень та строку, передбаченого Законом України «Про звернення громадян».
Стосовно дискреційних повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та складання протоколу про адміністративне правопорушення, слід зазначити наступне.
У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Отже, наділення суб'єкта правом на складення протоколу про адміністративне правопорушення є надання йому таким чином права адміністративного розсуду, що виключає можливість зобов'язання судом такого суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту.
Звернення позивача, розглянуто Уповноваженою особою в порядку здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справах про порушення прав і свобод людини і громадянина та за результатами її розгляду позивача повідомлено про відсутність підстав для вжиття додаткових заходів реагування, у зв'язку з чим провадження закінчено.
Відтак, у цих правовідносинах відповідачем не допущено протиправної бездіяльності, а прийнято рішення у межах процедури здійснення провадження.
Таким чином, під час опрацювання звернення позивача від 31.08.2022 Уповноважений Верховної Ради України з прав людини діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та «Про звернення громадян», належним чином розглянувши звернення, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позову.
За змістом статті 23 ЦК України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав.
Отже, відповідачем не допущено протиправної бездіяльності, а рішення прийнято у межах процедури здійснення провадження, то у задоволенні вимоги про стягнення моральної шкоди з відповідача, як похідної вимоги, слід відмовити.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 березня 2024 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 09 травня 2024 року.
Головуючий Сушко О.О.
Судді Мацький Є.М. Залімський І. Г.