Головуючий у 1 інстанції - Бескровна О.Л.
Суддя-доповідач - Малашкевич С.А.
05 жовтня 2010 року справа №2а-3/10/0532
приміщення суду за адресою: 83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді: Малашкевича С.А. суддів: Блохіна А.А., Карпушової О.В.
при секретареві судового засідання Заверюсі Т.С.,
за участю прокурора Сибірцевої Є.Ю.
позивачів ОСОБА_2, ОСОБА_3
представників відповідачів: ОСОБА_4, ОСОБА_5
третьої особи: ОСОБА_6
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги управління Держкомзему України в м. Донецьку, ОСОБА_6 на постанову Ленінського районного суду м. Донецька від 14 травня 2010 року у справі № 2а-3/10/0532 за позовом прокурора Ленінського району м. Донецька в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3 до виконавчого комітету Донецької міської ради, управління Держкомзему України у м. Донецьку, ОСОБА_8, третя особа - ОСОБА_6 про визнання недійсним рішення та державного акту на право приватної власності на земельну ділянку, -
Прокурор в інтересах позивачів звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Донецької міської ради, управління Держкомзему України у м. Донецьку, ОСОБА_8 про визнання недійсним рішення від 28.11.1994 року № 1354 в частині надання земельної ділянки ОСОБА_8 та державного акту на право приватної власності на земельну ділянку № 7-2843.
В обґрунтування позову зазначив, що прокуратурою Ленінського району м. Донецька проведено перевірку дотримання вимог чинного земельного законодавства міським Управлінням земельних ресурсів Виконавчого комітету Донецької міської ради, якою встановлено, що земельна ділянка по вул. Заводській 7в, площею 455 кв.м. була виділена громадянину ОСОБА_8 на підставі рішення виконавчого комітету Ленінської районної у м. Донецьку ради №267/13 від 04.07.1990 р. З акту від 25.09.1990 р. про закріплення на місцевості меж земельної ділянки не вбачається, що межі земельної ділянки визначалися відповідними спеціалістами (представниками управління земельних ресурсів та архітектури), тому що невизначені їх посади та прізвища, а підписи не скріплені печаткою відповідного державного органу. Крім того, акт від 25.09.1990 р. не містить підпису ОСОБА_8 про передачу йому для збереження колів, якими визначалися межі земельної ділянки по вул. Заводській 7в. 17.05.1995 р. ОСОБА_8 був одержаний державний акт №7-2843 на право власності на земельну ділянку.
В ході перевірки встановлено, що технічна документація щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку ОСОБА_8 містить лише заяву на ім'я Голови Донецької міської ради від 22.06.1994 р., написану та підписану невідомою особою, бо згідно пояснень ОСОБА_8, ним такі документи щодо оформлення права власності на вищевказану земельну ділянку не надавалися та ним не підписувались, іншими особами письмової або усної довіреності (доручення) на оформлення та отримання державного акту він не надавав; Рішення виконавчого комітету Донецької міської ради від 28.11.1994 р.; Державний акт на право приватної власності на землю №7-2843 від 17.01.1995 р.; Генеральний план земельної ділянки від 04.07.1990 р.; Акт про відвід меж земельної ділянки в натурі від 1990 р. Факт, що ОСОБА_8 не писав ніякої заяви на ім'я Донецького міського голови щодо надання земельної ділянки, підтверджується висновком спеціаліста №2 НДЕКЦ при УМВС України в Донецькій області.
Таким чином, при видачі державного акту на право приватної власності на землю на ім'я ОСОБА_8 були порушені усі вимоги Інструкції, а саме: не проведені підготовчі роботи відповідно до вимог п.п. 1.9 та 2.1, без яких державний орган не мав право видавати державний акт на право приватної власності на земельну ділянку №7-2843 від 17.01.1995 р. ОСОБА_8 Порушення призвели до накладки двох земельних ділянок 7б та 7в по вул. Заводській.
Рішенням виконкому Донецької міської ради від 20.09.1995 р. №111/31 відведено земельну ділянку для будівництва по вул. Заводській 76 ОСОБА_2 Внаслідок накладки до теперішнього часу він не має можливості оформити державний акт на право приватної власності на відведену земельну ділянку.
Просив суд поновити строк для звернення до суду з зазначеним позовом, оскільки вищевикладені обставини стали відомі лише після проведення перевірки. Визнати неправомірним та скасувати розпорядження виконавчого комітету Донецької міської Ради від 28.11.1994 року за №1354 в частині надання земельної ділянки ОСОБА_8. Визнати недійсним державний акт на право приватної власності на земельну ділянку, розташовану на території Ленінського району м. Донецька по вул. Заводській, 7в, площею 0,0455 гектарів, виданий 17.01.1995 року на ім'я ОСОБА_8.
Постановою Ленінського районного суду м. Донецька від 14 травня 2010 року у справі № 2а-3/10/0532 позов задоволено, поновлено прокурору Ленінського району м. Донецька строк для звернення до суду з позовом; визнано неправомірним та скасовано розпорядження виконавчого комітету Донецької міської Ради від 28.11.1994 року за №1354 р в частині надання земельної ділянки ОСОБА_8; визнано недійсним державний акт на право приватної власності на земельну ділянку, розташовану на території Ленінського району м. Донецька по вул. Заводській, 7в, площею 0455 гектарів, виданий 17.01.1995 року на ім'я ОСОБА_8, та зареєстрований в Книзі записів державних актів на право приватної власності на землю за і7-2843.
Не погодившись з рішенням суду, відповідачем та третьою особою подані апеляційні скарги, в яких вони просять скасувати постанову Ленінського районного суду м. Донецька від 13 березня 2009 року та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору.
В апеляційних скаргах зазначають, що судом першої інстанції неправомірно визнаний недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, оскільки на момент прийняття рішення він втратив свою чинність у зв'язку з переходом права власності на земельну ділянку від ОСОБА_8 до ОСОБА_6 на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 23 жовтня 2003 року за № 1-1466.
Зазначають, що судом першої інстанції не враховані вимоги ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру», якою визначено, що підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Отже є незрозумілим з яких саме, перелічених у Законі підстав, прокурор Ленінського району міста Донецьку представляє інтереси ОСОБА_2, які саме дійсні поважні причини унеможливлюють гр. ОСОБА_2 самостійно захистити свої порушені права у суді. Безпідставно прийняті до уваги похилий та пенсійний вік його матері, яка є представником свого сина. Законом не передбачено представництво прокуратурою інтересів представників громадян в суді.
Крім того, скаржники вважають, що прокурором пропущений строк звернення до суду з даним адміністративним позовом, передбачений частиною 2 статті 99 КАС України.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.
Рішенням виконавчого комітету Ленінської районної у м. Донецьку ради №267/13 від 04.07.1990 р. громадянину ОСОБА_8 виділена земельна ділянка по вул. Заводській 7в, площею 455 кв.м.
Розпорядженням виконавчого комітету Донецької міської Ради від 28.11.1994 року за №1354 р ця ж земельна ділянка відведена ОСОБА_8 у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку.
17.05.1995 р. ОСОБА_8 одержаний державний акт №7-2843 на право власності на земельну ділянку.
За договором купівлі-продажу земельної ділянки від 23 жовтня 2003 року за № 1-1466 громадянка ОСОБА_6 придбала земельну ділянку по вул.. Заводська, 7 «в», площею 0,0455 га, суміжну з ділянкою по вул.. Заводська, 7 «б», право власності на яку у гр. ОСОБА_2 належним чином оформлено не було.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, Розпорядженням виконкому Донецької міської ради від 20.09.1995 року № 111/31 земельну ділянку по вул.. Заводська, 7 «б» у Ленінському районі надано для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку ОСОБА_2. Цим же рішенням ОСОБА_2 зобов'язано оформити генеральний план забудови земельної ділянки, проект житлового будинку, призвести встановлення меж земельної ділянки в натурі і отримати державний акт на право приватної власності на землю. Термін закінчення будівництва встановлено до 01.10.2000 року. Проте до теперішнього часу ОСОБА_9 не оформлено належним чином право на земельну ділянку по вул.. Заводська, 7 «б», а саме: не укладений договір із відповідною ліцензійною організацією щодо розробки технічної документації щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, технічна документація не розроблена, не отриманий державний акт на право власності на земельну ділянку.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті виконавчим комітетом Донецької міської Ради розпорядження №1354р від 28.11.1994 року про надання земельної ділянки ОСОБА_8 у власність, видачі державного акту на право приватної власності на землю на ім'я ОСОБА_8 допущені суттєві порушення Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації та зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею, затвердженої Наказом державного комітету України по земельних ресурсах від 15.04.1993 року № 28, який зареєстровано у Міністерстві Юстиції України 23.04.1993 року за № 31., встановлені перевіркою, яку проведено прокуратурою Ленінського району м. Донецька.
Колегія суддів вважає апеляційні скарги такими, що підлягають задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до вимог ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечувалось в судовому засіданні при апеляційному перегляді рішення, про наявність оскаржуваного розпорядження та державного акту на право приватної власності та про правовідносини, які виникли між громадянами ОСОБА_8 та ОСОБА_9 стосовно спору щодо меж земельних ділянок, прокурору стало відомо після проведення прокуратурою перевірки законності видачі та реєстрації правовстановлюючих документів на земельну ділянку в вересні 2006 року. До суду з даним позовом прокурор звернувся 02 липня 2008 року, тобто після спливу річного строку звернення до адміністративного суду. Пропуск строку звернення до адміністративного суду прокурор визнає та просив його поновити.
Поважність пропуску строку прокурор обґрунтував тим, що в січні 2007 року до Ленінського районного суду м. Донецька було подано аналогічну позовну заяву в порядку цивільного судочинства, оскільки була практика судів по розгляду зазначеної категорії спорів. Позов було прийнято до розгляду, проте через деякий час прокурор відмовився від позовної заяви, тому останню було залишено без розгляду.
Наведені прокурором причини пропуску строку, на думку судової колегії, не є поважними та достатніми для поновлення позивачу строку звернення до суду, а суд першої інстанції помилково дійшов висновку про необхідність поновлення такого строку з огляду на наступне.
До повноважень органів прокуратури законодавством України віднесено прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Діяльність органів прокуратури спрямована на утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань.
З огляду на наведені приписи, колегія суддів дійшла висновку, що розуміння прокурором законів України, порядку звернення до судів з позовами в інтересах громадян, правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного, цивільного та кримінального судочинства не може ставитись під сумнів, а тому помилкове звернення з аналогічним позовом до суду в порядку цивільного судочинства в період коли діяв Кодекс адміністративного судочинства України не є поважною причиною пропуску строку до адміністративного суду. Посилання на практику судів по розгляду аналогічних спорів необґрунтовані в наслідок того, що підсудність спорів визначається процесуальним законодавством, а не практикою судів. До того ж суд, з пояснень прокурора, залишив його позов без розгляду через відмову самого прокурора. Тобто, виявляються суто суб'єктивні причини пропуску прокурором строку звернення до адміністративного суду.
Статтею 100 Кодексу адміністративного судочинства України, пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін. Відповідач у запереченнях на позов, наполягав на застосуванні наслідків пропуску строку звернення до суду.
З матеріалів справи вбачається, що суд першої інстанції при поновленні позивачу строку звернення до суду не навів жодних мотивів стосовно поважності його пропуску, не надав оцінку доводам відповідачів, які наполягали на відмові в позові на підставі статті 100 КАС України.
Крім того, статтею 361 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.
Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави - наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Вивчивши позов та надані до нього документи, колегія суддів прийшла до висновку, що залишається незрозумілим з яких саме, перелічених у Законі підстав, прокурор Ленінського району міста Донецьку представляє інтереси ОСОБА_2, які саме дійсні поважні причини унеможливлюють гр. ОСОБА_2 та інших позивачів самостійно захистити свої порушені права у суді. Безпідставно прийняті до уваги похилий та пенсійний вік його матері, яка є представником свого сина. Законом не передбачено представництво прокуратурою інтересів представників громадян в суді.
Також слід зазначити, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено законом. В даному випадку, всупереч ст. 50 КАС України, прокурор Ленінського району міста Донецька подав позов в адміністративній справі до громадянина ОСОБА_8, який не є суб'єктом владних повноважень або його посадовою чи службовою особою.
За перелічених обставин, колегія суддів дійшла висновку щодо необхідності скасування постанови суду першої інстанції та відмови в позові в частині позовних вимог про скасування розпорядження виконавчого комітету Донецької міської ради від 28.11.94 № 1354 в частині надання земельної ділянки ОСОБА_8
Стосовно позовних вимог в частині визнання недійсним державного акту на право приватної власності на земельну ділянку, колегія суддів зазначає наступне.
За приписами п.1. ч. 1. ст. 3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Основними критеріями відмежування справ підсудних адміністративним судам та судам загальної юрисдикції є суб'єктний склад та характер спірних правовідносин, тобто обов'язковим учасником публічно-правового спору має бути суб'єкт владних повноважень, а предметом судового розгляду у адміністративному провадженні має бути публічно-правовий спір.
При обранні способу захисту порушеного права сторони мають виходити з того, що в даній справі є спір про право на земельну ділянку, а не публічно-правовий спір щодо оскарження акту індивідуальної дії суб'єкту владних повноважень, оскільки сторони фактично відстоюють свої права на власність, володіння чи розпорядження спірною земельною ділянкою.
Так, між гр. ОСОБА_9 та гр. ОСОБА_8, якому на вищезгадану земельну ділянку був виданий державний акт про право власності, виник спір про право власності, а тому вказаний спір повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства. Такий спір є приватноправним, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до ст.15 ЦПК України суди розглядають в порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Таким чином, законодавством врегульовано порядок вирішення даної категорії справ шляхом подачі позову в цивільному судочинстві.
Згідно п.1 ч.1 ст.157 КАС України, суд закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню.
Керуючись статтями 3, 24, 160, 157, 167, 184, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційні скарги управління Держкомзему України в м. Донецьку, ОСОБА_6 на постанову Ленінського районного суду м. Донецька від 14 травня 2010 року у справі № 2а-3/10/0532 - задовольнити.
Постанову Ленінського районного суду м. Донецька від 14 травня 2010 року у справі № 2а-3/10/0532 - скасувати.
В позові прокурора Ленінського району м. Донецька в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3 до виконавчого комітету Донецької міської ради, управління Держкомзему України у м. Донецьку, ОСОБА_8, третя особа - ОСОБА_6 в частині вимог про визнання недійсним розпорядження виконавчого комітету Донецької міської ради від 28.11.94 № 1354 - відмовити.
Закрити провадження у справі № 2а-3/10/0532 в частині позовних вимог прокурора Ленінського району м. Донецька в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3 до виконавчого комітету Донецької міської ради, управління Держкомзему України у м. Донецьку, ОСОБА_8, третя особа - ОСОБА_6 про визнання недійсним державного акту на право приватної власності на земельну ділянку.
Постанова Донецького апеляційного адміністративного суду вступає в законну силу з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з моменту набрання рішенням законної сили
В судовому засіданні оголошено вступну та резолютивні частини постанови. Повний текст підписано - 11.10.2010 р.
Головуючий С.А. Малашкевич
Судді А.А. Блохін
О.В. Карпушова