29 квітня 2024 р. м. Чернівці Справа № 600/6333/23-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Маренича І.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Вижницької окружної прокуратури, який діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації (Чернівецької обласної військової адміністрації) про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії, -
Керівник Вижницької окружної прокуратури, який діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - прокурор) звернувся в суд з позовом до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації (Чернівецької обласної військової адміністрації) далі - (відповідач), в якому просить :
- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора;
- зобов'язати Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора.
В обґрунтування позовних вимог вказує, що занесенню об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і відповідач та до повноважень якого віднесено виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини.
В процесі здійснення представницьких повноважень прокурор виявив факт протиправної бездіяльності відповідача щодо невиготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора. Зазначає, що неможливість внесення вказаної території до Державного реєстру нерухомих пам'яток України через відсутність облікової документації призводить до його руйнування в цілому та використання не як об'єкта культурної спадщини, а як земельної ділянки сільськогосподарського призначення. Просить задовольнити позовні вимоги.
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Відповідач правом на подання відзиву не скористався, хоча і був належним чином повідомлений про розгляд справи, що підтверджується доставкою електронного листа на адресу відповідача.
Дослідивши письмові докази судом встановлено наступне.
Вижницькою окружною прокуратурою за результатами вивчення, в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", наявності підстав для представництва інтересів держави в суді виявлено факт протиправної бездіяльності Управління культури Чернівецької обласної державної військової адміністрації, що полягає у невиготовленні облікової документації на поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів та урочища Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора.
Розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації №757-р від 11.11.2011 поселення культури Ноа та поселення ранньозалізного віку поліградської культури занесені до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини Чернівецької області та взято на державний облік та під охорону.
З Державного реєстру нерухомих пам'яток України вбачається, що поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора, як об'єкти культурної спадщини, до такого не внесені.
З метою збереження об'єкта культурної спадщини, Вижницькою окружною прокуратурою направлено листи на адресу відповідача № 50-319вих-22 від 10.02.2022, № 50-1217вих-22 від 20.07.2022 та № 50-104-1652вих-23 від 27.06.2023 про наявність порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини під час використання поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора, в частині не внесення вказаних об'єктів до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та не виготовленні облікової документації на об'єкти культурної спадщини.
Згідно листів, відповідачем для внесення зазначених об'єктів до Державного реєстру нерухомих пам'яток України скеровувались доручення органам місцевого самоврядування щодо виготовлення облікової документації на пам'ятки археології.
Також окружною прокуратурою проінформовано Міністерство культури та інформаційної політики України листами № 50-104-926ви-23 від 07.04.2023 про наявність порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини під час використання об'єктів культурної спадщини.
Згідно інформації Міністерства культури та інформаційної політики України №06/35/3677-23 від 21.04.2023, заходи щодо визнання бездіяльності відповідача не вживалися.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача невжиття заходів щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини прокурор звернувся до суду з вказаним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до приписів статті 131-1 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене положеннями статті 2, 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) та статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Згідно із абзацом 1 частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною четвертою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Підставою звернення прокурора до суду з позовом щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини слугувала тривала бездіяльність відповідача, яка призвела до незаконного вибуття з державної власності особливо цінних земель та їх подальшого використання всупереч цільовому призначенню.
Відповідно до частини 4 статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон №1805-III).
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону №1805-III:
- об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Отже, регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини, спрямоване на її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Згідно із статтею 3 Закону №1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до частини другою статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: 2) реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; 3) ведення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об'єктів культурної спадщини; 5) подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та про внесення змін до нього щодо пам'яток національного значення; 6) занесення об'єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення змін до нього щодо пам'яток місцевого значення.
Частиною другою статті 6 Закону №1805-III встановлено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць.
Пунктом 4 статті 16 Закону "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду.
Відповідно до частини 1 статті 13 Закону № 1805-III, об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом б частини 1 статті 14 Закону №1805-III занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки. Пам'ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Відповідно до Положення про Міністерство культури та інформаційної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, Міністерство культури та інформаційної політики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства "Укрінформ") та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.
Пунктом 2 вищезазначеного Положення визначено, що основними завданнями Міністерства культури та інформаційної політики є, зокрема, забезпечення формування та реалізації державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам'яті, у сфері мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.
Наказом Міністерства культури України № 501 від 27.06.2019 "Про внесення змін до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини" затверджено оновлений Порядок обліку об'єктів культурної спадщини (далі - Порядок № 158), раніше затверджений наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 за № 158.
Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку № 158, для розгляду питання занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.
Отже, взяття на облік об'єкта культурної спадщини та оформлення облікової документація передує розгляду питання внесення об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Відповідно до положень пунктів 1, 4 розділу ІІ Порядку № 158 взяття на облік об'єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об'єкта, шляхом занесення його до Переліку об'єктів культурної спадщини. Рішення про занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку приймається у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації або акта Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яке в день прийняття оприлюднюється на веб-сайті уповноваженого органу та має містити таку інформацію про об'єкт: найменування; власник або уповноважений ним орган (у разі наявності); місцезнаходження; дата утворення; вид; автентичність (збережено, збережено частково); цінність об'єкта з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду.
Пунктами 10, 11 розділу ІІ Порядку № 158 визначено, що уповноважений орган зобов'язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини у строк, що не перевищує трьох років з дати занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку. Мінкультури координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації.
Зокрема, уповноважений орган, згідно із положеннями пункту 2 розділу І Порядку № 158, це орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Відповідно до пункту 1 розділу III Порядку № 158 облікова документація складається на об'єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень.
Розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю "музеєзнавство, пам'яткознавство" або таких наук: мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об'єктів монументального мистецтва; архітектури - для об'єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних; історії - для археологічних, історичних об'єктів та об'єктів науки і техніки (пункт 2 розділу ІІІ Порядку № 158).
Пунктом 3 Розділу III Порядку № 158 передбачено, що облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об'єкта: фото загального вигляду, фото об'єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об'єкта, фото рухомих об'єктів (деталей), фото інтер'єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акту стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.
Таким чином, Порядком № 158 визначено вичерпний перелік уповноважених органів, які, зокрема, зобов'язані забезпечувати складання облікової документації на об'єкти культурної спадщини. Такими уповноваженими органами є орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Тому, в спірних правовідносинах уповноваженим органом є відповідач.
Джерелом інформації для виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини є зокрема технічна документація щодо винесення меж територій, зон охорони пам'яток археології та режимів їх використання.
Так, розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації №757-р від 11.11.2011 поселення культури Ноа та поселення ранньозалізного віку поліградської культури занесені до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини Чернівецької області та взято на державний облік та під охорону.
Водночас, на момент розгляду справи, жодних дій щодо виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини відповідачем не вчинено.
Таким чином, суд дійшов висновку, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, яка полягає у не вчиненні ним необхідного комплексу дій спрямованих на вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора, у зв'язку з чим суд зобов'язує Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора.
Згідно частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Доказів, які б спростували доводи позивача, відповідач суду не надав. З огляду на вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими, та такими, що підлягають задоволенню.
Стосовно розподілу судових витрат.
Судові витрати, сплачені позивачем при поданні позовної заяви, відповідно до частини другої статті 139 КАС України, з відповідача стягненню не підлягають.
Керуючись статтями 241 - 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд-
1. Адміністративний позов задовольнити.
2. Визнати протиправною бездіяльність Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора;
3. Зобов'язати Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини поселення ранньозалізного віку поліградської культури, що за адресою: с. Банилів, урочище Вивіз та поселення культури Ноа, що за адресою с. Коритне, урочище Гора.
Згідно статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У відповідності до статей 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку повністю або частково. Апеляційна скарга на рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення (складання).
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повне найменування учасників процесу:
Позивач - Керівник Вижницької окружної прокуратури (вул. Гагаріна, 3-А, м. Вижниця, Чернівецька область, 59200, Код ЄДРПОУ 02910120)
Міністерство культури та інформаційної політики України (І. Франка, 19, м. Київ, 01601, Код ЄДРПОУ 43220275)
Відповідач - Управліня культури Чернівецької обласної державної адміністрації (Чернівецької обласної військової адміністрації (вул. Грушевського, 1, м. Чернівці, 58010, Код ЄДРПОУ 37240220)
Суддя І.В. Маренич