про закриття провадження у справі
29 квітня 2024 року справа № 580/931/24
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Гаврилюка В.О.,
розглядаючи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Золотоніської районної військової адміністрації/Золотоніської районної державної адміністрації до Черкаської обласної військової адміністрації/Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування довідки,
встановив:
Золотоніська районна військова адміністрація/Золотоніська районна державна адміністрація (далі - Зотоніська РВА, позивач) подала позов до Черкаської обласної військової адміністрації/Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Черкаська ОВА, відповідач), в якому просить:
- визнати протиправними дії Черкаської обласної військової адміністрації щодо проведення комплексної перевірки Золотоніської районної військової адміністрації в період з 12.10.2023 по 25.10.2023 р.р.;
- визнати протиправну та скасувати Довідку від 22.11.2023 № 01/05-10/7522 Черкаської обласної державної адміністрації за результатами вивчення роботи Золотоніської районної військової адміністрації щодо виконання вимог Конституції України, законів України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, актів інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень обласної адміністрації.
В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що відповідно до чинного законодавства місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства лише органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організації, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності та підпорядкування. Представник зазначає, що районна державна адміністрація не входить у чіткий перелік суб'єктів, відносно яких обласна державна адміністрація може здійснювати перевірки.
Крім того, представник позивача вказує, що згідно з Порядком проведення перевірок Черкаською обласною державною адміністрацією, остання може здійснювати планові та позапланові перевірки, тоді як такого виду перевірки, як комісійна перевірка, цей порядок не передбачає. Також зазначає, що згідно з Порядком проведення перевірок Черкаською обласною державною адміністрацією планові та позапланові перевірки можуть здійснюватись лише щодо об'єктів, а не органів державної влади, структурних підрозділів та ін.
Ухвалою від 08.02.2024 суддя Черкаського окружного адміністративного суду прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у адміністративній справі, вирішив розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
23.02.2024 представник відповідача подав до суду відзив на позов, в якому просив відмовити у задоволенні позову, зазначивши, що Золотоніська РВА має право звернутися з позовною заявою до Черкаської обласної військової адміністрації лише з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, якщо ця компетенція негативно вплинула на реалізацію повноважень самою Золотоніською РВА.
Крім того зазначив, що довідка має інформативних характер, відтак не має ознак акту індивідуальної дії та не є нормативно-правовим актом, натомість, надання оцінки правомірності такої довідки в порядку адміністративного судочинства не передбачено. Відповідно до статті 33 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Підготовка до розгляду діяльності структурних підрозділів місцевої держадміністрації або райдержадміністрацій, як правило, передбачає проведення комплексної або цільової перевірки стану справ на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Черкаська обласна військова адміністрація, проводячи перевірку стану справ Золотоніської РВА діяла виключно лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Під час вирішення питання щодо можливості подальшого розгляду справи, суд зазначає таке.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін “суб'єкт владних повноважень” означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України “Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони”, за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України “Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень”; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України “Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років”; 14) спорах із суб'єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв'язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу; 16) спорах щодо здійснення державного регулювання, нагляду і контролю у сфері медіа.
За змістом наведених законодавчих норм можна зробити висновок, що до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Вказана правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 18 лютого 2020 року у справі № 826/14309/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 640/18401/18.
Таким чином, Золотоніська РВА має право звернутися з позовною заявою до Черкаської обласної військової адміністрації лише з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, якщо ця компетенція негативно вплинула на реалізацію повноважень самою Золотоніською РВА.
Позивач у цьому позові звернувся із вимогою про визнання протиправними дій щодо проведення комплексної перевірки та просить скасувати довідку, складену за результатами вивчення роботи Золотоніської районної військової адміністрації. В обґрунтування позову представник позивача зазначає, що районна державна адміністрація не входить у чіткий перелік суб'єктів, відносно яких обласна державна адміністрація може здійснювати перевірки.
Надавши оцінку вказаним посиланням суд зазначає, що предмет та обставини цього спору не відносять його до компетенційного спору, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування повноважень між Золотоніською РВА та Черкаською ОВА.
Зважаючи на те, що право Золотоніської РВА на звернення до адміністративного суду із позовними вимогами, що заявлені у цьому спорі, не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, суд доходить висновку, що позивач у цій справі не має права на звернення до суду з таким позовом.
Ураховуючи зазначене, суд вважає за доцільне закрити провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Водночас, суд вважає за необхідне також зазначити, що поняття “спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства” слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв'язку із чим суд не роз'яснює позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Такий висновок суду відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 238, 239, 241, 243, 248, 293-295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив:
Провадження в адміністративній справі за позовом Золотоніської районної військової адміністрації/Золотоніської районної державної адміністрації до Черкаської обласної військової адміністрації/Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування довідки закрити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, однак може бути оскаржена в апеляційному порядку до Шостого апеляційного адміністративного суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвала складена в повному обсязі та підписана 29.04.2024.
Суддя Василь ГАВРИЛЮК