17 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 440/5155/23
адміністративне провадження № К/990/13774/24
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О., перевіривши касаційну скаргу Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року, додаткове рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2024 року у справі №440/5155/23 за позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку на час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної прокуратури (далі - відповідач 1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 2), Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - відповідач 3), в якій, уточнивши позовні вимоги просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №3 від 28 березня 2023 року про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами проходження (складання) етапу атестації - співбесіди;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов'язків керівника Полтавської обласної прокуратури №198к від 01 червня 2023 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області з 03 червня 2023 року;
- стягнути з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 03 червня 2023 року до моменту винесення рішення у справі.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Додатковим рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2023 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 8000 гривень.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2024 року, апеляційні скарги Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року та додаткове рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2023 року по справі № 440/5155/23 залишено без змін.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач 1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою.
За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Перевіривши матеріали касаційної скарги, суд дійшов висновку про необхідність її повернення з таких підстав.
Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.
З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Ця касаційна скарга подана на підставі пунктів 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України
В обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми права без урахування висновків Верховного Суду, викладеного у постановах від 14 липня 2022 року у справі № 640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі № 640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі № 380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах № 200/8155/20-а та № 160/12019/20 щодо застосування вищезазначених норм в частині повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності.
Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга).
При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду на які посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Однак, скаржник посилаючись на постанови Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі № 640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі № 640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі № 380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах № 200/8155/20-а та № 160/12019/20 не обґрунтував, що ці постанови ухвалені у справі за подібними відносинами із цією справою. Не зазначено скаржником і норми матеріального права, яку, на думку скаржника, неправильно застосовано судом апеляційної інстанції та висновок суду, який суперечить позиції Верховного Суду.
Натомість касаційна скарга містить опис обставин справи та загальні формулювання незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями з посиланням на норми законодавства, які регулюють спірні правовідносини та окремі витяги з постанов Верховного Суду.
У контексті спірних правовідносин необхідно зауважити, що у справі №640/1083/20 підставою непроходження прокурором співбесіди стало ненадання повної, вичерпної та правильної відповіді на всі три питання практичного завдання, а також, у Кадрової комісії були наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора критерію доброчесності у частині відповідності витрат офіційним доходам і набутих майнових активів під час роботи в органах прокуратури, як ним, так і його близькими родичами.
У справі № 640/39174/21 підставами для висновку про неуспішне проходження атестації прокурора стали висновки кадрової комісії про його невідповідність критеріям доброчесності, зокрема, в частині відповідності витрат членів сім'ї позивача задекларованим доходам.
У справі № 380/4314/21 підставою непроходження прокурором співбесіди стало невідповідність вимогам професійної етики та доброчесності, зокрема невідповідність витрат на придбання майна членом сім'ї прокурора задекларованим доходам.
У справі № 200/8155/20-а підставами для висновку про неуспішне проходження атестації прокурора стали висновки кадрової комісії про порушення позивачем вимог щодо декларування.
Так, у справі №160/12019/20 причинами для прийняття рішення про не проходження позивачем атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються сумнівами щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, зокрема, з діями позивача у 2014 році під час затримання активістів та безпосередньої участі в обранні їм неспівмірного обставинам запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, визнані в подальшому незаконними, свідчать про недостатню професійну компетентність прокурора. При цьому, судом касаційної інстанції встановлено, що в особовій справі позивача зберігається наказ прокурора Дніпропетровської області від 01 липня 2014 року, відповідно до змісту якого рішення процесуальних керівників у вказаній справі, в тому числі позивача, про погодження учасникам мирних протестів підозри в інкримінованих злочинах та обранні їм запобіжних заходів, у тому числі утримання під вартою, прийнято в порушення вимог ст. ст. 177, 276 КПК України без достатніх на те підстав, 24 осіб незаконно притягнуто до кримінальної відповідальності, з яких 22 особам незаконно обрано запобіжний захід утримання під вартою; дії прокурорів мали протиправний характер як такі, що призвели до порушення конституційних прав і свобод громадян. В подальшому, запобіжні заходи судом скасовано, кримінальне провадження відносно вказаних осіб закрите в зв'язку з відсутністю у діях складу кримінального правопорушення. Вказаним наказом позивачу оголошено догану.
Натомість, у вказаній справі підставою непроходження прокурором співбесіди слугувала не відповідність позивачем вимогам професійної етики і доброчесності прокурора: а саме: допущено поведінку, яка дискредитувала останнього як представника прокуратури та могла зашкодити авторитету прокуратури.
З огляду на наведене, обставини справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справах № 640/1083/20, № 640/39174/21, № 380/4314/21, № 200/8155/20-а, №160/12019/20 не є подібними до обставин цієї справи, а висновки Суду у цій справі зроблені виходячи з конкретних, встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, та ґрунтуються на їх аналізі та оцінці у межах конкретних правовідносин сторін, а відтак правові позиції викладені Верховним Судом у постановах не є релевантними до спірних правовідносин у цій справі.
Верховний Суд уважає необхідним указати, що результат вирішення у кожній справі зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновків судів попередніх інстанції у цій справі та наведеним скаржником судовими рішеннями суду касаційної інстанції, свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже й різні висновки, яких дійшли суди.
Суд звертає увагу на те, що різниця у встановлених обставинах у сукупності з наданими сторонами доказами об'єктивно впливає на умови застосування правових норм, а тому сам факт наявності судових рішень, якими відмовлено у задоволенні позовних вимог у цій категорії спорів, не свідчить про неправильне застосування судами норм права у цій справі.
Верховний Суд зауважує, що доводи касаційної скарги переважно стосуються питань, пов'язаних з встановленими обставинами справи та з оцінкою доказів у ній.
Отже, фактично, обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України зводиться до незгоди із наданою судами правовою оцінкою встановленим обставинам у взаємозв'язку із наявними в матеріалах справи доказами, що не є тотожним застосуванню норм права без урахування висновків Верховного Суду.
Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судових рішень у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах в частині оцінки кадровою комісією поведінки, яка дискредитує позивача як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури в площині відповідності прокурора критерію професійної етики.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права.
Варто зауважити, що при поданні касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначена скаржником норма права, щодо правильного застосування якої відсутній висновок Верховного Суду, повинна врегульовувати спірні правовідносини, а питання щодо її застосування ставилося перед судами попередніх інстанції в межах підстав позову (наприклад, з точки зору порушення її відповідачем), але суди таким підставам позову не надали оцінки у судових рішеннях, - що може бути визнано як допущення судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права, або надали, як на думку скаржника, неправильно.
Обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі норми матеріального права, які неправильно застосовано судами попередніх інстанцій; висновок щодо правильного застосування якої ще не сформульовано Верховним Судом; у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права; як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися.
Водночас скаржник не визначає щодо конкретно якої саме норми права, відсутній висновок Верховного Суду.
Суд звертає увагу скаржника, що формальне посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України не може вважатись належним виконанням вимог такого пункту щодо його обґрунтування.
Інші наведені скаржником доводи стосуються здебільшого оцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин та досліджених ними доказів, а тому посилання скаржника в цій частині не узгоджуються з наведеною скаржником підставою касаційного оскарження судових рішень - пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту.
Посилання на приписи статті 242 КАС України не підміняє визначення таких підстав касаційного оскарження.
Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права зводяться до незгоди із висновками судів попередніх інстанцій щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судових рішень відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України.
При цьому, суд касаційної інстанції звертає увагу, що в попередній ухвалі Верховного Суду від 21 березня 2024 року про повернення касаційної скарги скаржнику надавалися вичерпні роз'яснення щодо зазначення підстав касаційного оскарження та умов за яких подається касаційна скарга на підставі визначених частиною четвертою статті 328 КАС України пунктів.
Однак при поданні цієї касаційної скарги скаржником не взято до уваги роз'яснення щодо вимог, яким має відповідати касаційна скарга в частині визначення підстав касаційного оскарження, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України.
Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України).
Відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
За таких обставин, касаційна скарга підлягає поверненню особі, що її подала.
Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи.
Ураховуючи викладене та керуючись статтею 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року, додаткове рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2024 року у справі №440/5155/23 за позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку на час вимушеного прогулу - повернути особі, яка її подала.
Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи.
Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами.
Роз'яснити заявникові, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
СуддяЛ.О. Єресько