Іменем України
11 березня 2024 року
м. Київ
справа №990/335/23
адміністративне провадження № П/990/335/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., суддів Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., Тацій Л.В. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 990/335/23 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними рішень, дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 21 грудня 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі також - ВРУ, відповідач), у якому позивач просив (дослівно):
визнати протиправними (незаконними):
дії відповідача у формі вчиненої ним відмови прийняти до розгляду та розглянути в порядку норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі також - Закон №2939-VI) його запити від 28.20.2023 року та від 02 листопада 2023 року на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні;
дії відповідача у формі здійсненого ним примусу його, Людини та Громадянина України, вчиняти те, що не передбачено Конституцією України та спеціальним Законом №2939-VI задля отримання доступу до публічної інформації відповідно до його запитів від 28.20.2023 року та від 02 листопада 2023 року на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні;
дії відповідача у формі вчиненого ним самоправного (свавільного) порушення його прав, що внормовані Конституцією України та Законом №2939-VI, щодо доступу до публічної інформації на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні відповідно до його запитів від 28.20.2023 року та від 02 листопада 2023 року, наслідком чого є приниження його Людської гідності та гідності Громадянина України;
дії відповідача у впровадженні самоправства та сваволі як дозволеного методу взаємовідносин з Людиною та Громадянином України, як складовою частиною спільноти - Українського народу;
визнати протиправною бездіяльність відповідача:
щодо невчинення дій та заходів, що внормовані Законом №2939-VI, після отримання відповідачем його запиту на отримання доступу до публічної інформації про єдине громадянство в Україні, не здійснення реєстрації запиту, не здійснення розгляду запиту, не надання вичерпної і достовірної відповіді на запит, не надання мені роз'яснень порядку оскарження відмови задоволення його запитів від 28.20.2023 року та від 02 листопада 2023 року на доступ до публічної інформації;
щодо направлення йому повідомлень на його запити від 28.20.2023 року та від 02 листопада 2023 року, що не мають ознак офіційного документа та не оформлені у відповідності до вимог законодавства щодо вимог до змісту та форми електронного документа;
зобов'язати відповідача:
вчинити всі необхідні та достатні дії та заходи, передбачені спеціальним Законом №2939-VI для виконання обов'язків, що виникли у відповідача, у зв'язку з отриманням ним його запитів від 28.20.2023 року та від 02 листопада 2023 року на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні;
надати позивачу достовірну та повну інформацію згідно отриманого відповідачем його запиту від 02 листопада 2023 року на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні;
оформити відповідь на його запит від 02 листопада 2023 року на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні у відповідності до вимог законодавства України.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
2. У позовній заяві ОСОБА_1 вказує, що ВРУ своїми протиправними рішеннями, діями та бездіяльністю порушила його законні права на доступ до публічної інформації, унормовані Законом №2939-VI.
3. 16 січня 2024 року на адресу Верховного Суду від ВРУ надійшов відзив на адміністративний позов, у якому відповідач просить відмовити у його задоволенні з огляду на безпідставність та необґрунтованість позовних вимог. В обґрунтування зазначеного ВРУ стверджує, що листи, які позивач помилково вважав запитами на доступ до публічної інформації, містили вимогу про надання інформації, яка не є і не повинна бути в розпорядженні ВРУ, а повинна бути створена, зокрема, шляхом здійснення аналітичної роботи, що у розумінні Закону №2939-VI не може вважатися запитом на інформацію.
4. З огляду на вищезазначене, відповідач стверджує про відсутність вчинених ним порушень Закону №2939-VI, оскільки надіслані листи позивача на електронну адресу ВРУ за своєю суттю не є запитами на інформацію, а Апарат ВРУ, в межах повноважень, у відповідь на зазначені листи надав інформацію щодо належних способів звернення особи з метою отримання доступу до публічної інформації у порядку Закону №2939-VІ.
ІІІ. КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
5. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 грудня 2023 року для розгляду цієї справи визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Берназюк Я.О., суддя Бучик А.Ю., суддя Стеценко С.Г., суддя Тацій Л.В., суддя Шарапа В.М.
6. Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2023 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження у судовому засіданні на 22 січня 2024 року на 11:15 год.
7. 22 січня 2024 року в судовому засіданні, що відбулося за участі представника відповідача Кот О.В., колегією суддів відмовлено у задоволенні заявленого у позовній заяві клопотання позивача про залучення третьої особи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також задоволено клопотання представника відповідача про продовження розгляду цієї справи у порядку письмового провадження.
IV. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
8. Перевіривши матеріали справи, взявши до уваги пояснення учасників справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд встановив наступне.
9. 28 жовтня 2023 року ОСОБА_1 за допомогою інтернет-ресурсу "Доступ до правди" створив і направив до Верховної Ради України запит на доступ до публічної інформації про єдине громадянство в Україні наступного змісту :
«Доброго дня!
Стаття 4 Конституції України внормовує : В Україні існує єдине громадянство.
На підставі статей 1, 13, 19, 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року, які надають право звертатись із запитами до розпорядників інформації щодо надання публічної інформації, прошу надати наступну інформацію (наступні документи):
Надати відомості про нормативно-правовий акт, яким скасовано або визнано недійсним норму статті 4 Конституції України про єдине громадянство в Україні.
Надати електронну копію нормативно-правового акту, яким скасовано або визнано недійсним норму статті 4 Конституції України .про єдине громадянство в Україні.
Надати відомості про Рішення Конституційного Суду України, яким розтлумачено норму статті 4 Конституції України в контексті дозволу Громадянам України отримувати та мати громадянство іншої держави одночасно з громадянством України; надати електронну копію Рішення.
Відомості про нормативно-правові акти, якими всупереч нормі статті 4 Конституції України дозволено громадянам України, які перебувають на посадах (є посадовими та службовими особами) в органах державної влади та місцевого самоврядування мати одночасно з громадянством України громадянство інших держав.
З повагою,
ОСОБА_1 »
10. 30 жовтня 2023 року позивач на його офіційну електронну поштову адресу ІНФОРМАЦІЯ_2 отримав повідомлення від сайту "Доступ до правди" ІНФОРМАЦІЯ_1 про надходження до сайту відповіді на запит та посилання для здійснення переходу до місця знаходження відповіді в мережі Інтернет.
11. Лист ВРУ, отриманий позивачем у відповідь, містив повідомлення такого змісту:
«Відповідно до Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 08.02.2021 р. № 19:
1. Приймання службової кореспонденції, що надходить до Верховної Ради України, у тому числі до її органів та Апарату, народних депутатів України здійснюється структурним підрозділом з документального забезпечення
Засобами поштового зв'язку та/або через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади (далі - СЕВ ОВВ).
2. Звернення у паперовій формі подаються до Верховної Ради України:
1) засобами поштового зв'язку;
2) безпосередньо на особистому прийомі у приймальні Верховної Ради України;
3) через уповноважену особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства;
4) через скриньку "Для звернень громадян", розміщену у приймальні Верховної Ради України за адресою вул. Банкова, 6-8.
Звернення в електронній формі (далі - електронне звернення), надіслане на адресу Верховної Ради України, приймається централізовано структурним підрозділом з питань звернень громадян шляхом заповнення громадянином електронної форми на вебпорталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного вебсайту Верховної Ради України (режим доступу: https://itd.rada.gov.ua/idsrv/).
Застосування кваліфікованого електронного підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Електронне звернення без кваліфікованого електронного підпису надсилається у вигляді сканованого або фотографованого письмового звернення з підписом заявника із зазначенням дати.
3. Запит на інформацію подається на вибір запитувача в усній або письмовій формі (засобами поштового зв'язку, факсом, телефоном, електронною поштою (централізовано на єдину електронну адресу запитів на інформацію Апарату infzapyt@rada.gov.ua), шляхом заповнення електронної форми запиту на інформацію в "Електронному кабінеті громадянина" офіційного вебсайту Верховної Ради України, через СЕВ ОВВ).
12. 02 листопада 2023 року позивачем повторно створено запит на доступ до публічної інформації аналогічного змісту у електронній письмовій формі із всіма реквізитами електронного документу, підписаний електронним цифровим підписом, та направлено до Верховної Ради України за електронною поштовою адресою infzapyt@rada.gov.ua.
13. 02 листопада 2023 року позивачем у відповідь на направлений лист отримано повідомлення Верховної Ради України під назвою «RE: Інформація про належні способи подання документів різних видів до Верховної Ради України та Апарату», в якому повторно роз'яснено про належні способи подання документів різних видів до Верховної Ради України та Апарату.
14. Вважаючи, що зміст повідомлень Верховної Ради України, отриманих у відповідь на його запити, свідчать про відмову Верховної Ради України прийняти до розгляду подані запити та надати ОСОБА_1 доступ до публічної інформації згідно його запитів, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
V. ОЦІНКА СУДУ
15. Суд, вивчивши доводи позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними та допустимими доказами, дійшов таких висновків.
16. Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
19. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
20. Згідно статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
21. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно;
розсудливо;
з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року №2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон №2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
23. Зі змісту позовних вимог, заявлених ОСОБА_1 у цій справі, вбачається, що позивач не погоджується з бездіяльністю відповідача, що виразилася у нерозгляді в порядку норм Закону №2939-VI поданих ним до ВРУ запитів на інформацію про єдине громадянство в Україні.
24. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та до інформації, що становить суспільний інтерес, визначено, головним чином, Законом №2939-VI.
25. Метою цього Закону є надання запитувачам доступу до відкритої, конкретної інформації, інтерес до якої з боку запитувача є легітимним, зважаючи на мету запитувача, природу запитуваної інформації, роль запитувача та перевагу його інтересу в отриманні цієї інформації над інтересом в обмеженні доступу до неї. Така інформація може стосуватись особистих прав / обов'язків запитувача, а також інших осіб / подій, якщо інтерес до такої інформації пов'язаний з професійною, журналістською, громадською діяльністю запитувача тощо.
26. Згідно із статтею 1, пунктом 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
27. Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
28. Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
29. Відповідно до статті 12 вказаного Закону суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень;
розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
30. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).
31. Розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
32. Судом встановлено, що ОСОБА_1 направлено на електронну поштову адресу infzapyt@rada.gov.ua лист з вимогою надати інформацію про єдине громадянство в Україні.
33. У позовній заяві ОСОБА_1 зазначає, що не отримав ані відповіді по суті поданих в його розумінні запитів, ані відмови у наданні такої відповіді, що суперечить положенням Закону № 2939-VI та обмежує його право на доступ до публічної інформації.
34. Аналізуючи обґрунтованість вказаних доводів, колегія суддів зазначає таке.
35. Відповідно до статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом.
36. За змістом положень статті 88 Конституції України ВРУ, зокрема, обирає зі свого складу Голову ВРУ, який, з-поміж іншого, організовує роботу Апарату ВРУ та здійснює повноваження, передбачені Конституцією України, у порядку, встановленому законом про регламент ВРУ.
37. Повноваження Голови ВРУ також визначені статтею 78 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI. Так, Голова ВРУ на виконання повноважень, визначених Конституцією України, серед інших питань, зокрема, організовує роботу Апарату ВРУ та здійснює контроль за його діяльністю.
38. Відповідно до абзацу другого частини п'ятої статті 3 Регламенту ВРУ надає інформацію за запитами відповідно до Закону № 2939-VI. Розгляд та надання відповіді на запити на інформацію забезпечуються Апаратом ВРУ.
39. Аналогічні положення стосовно забезпечення Верховною Радою України права громадян на отримання інформації відповідно до Закону №2939-VI через роботу із запитами на інформацію містяться у Розпорядженні Голови Верховної Ради України "Про забезпечення виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації" в Апараті Верховної Ради України" від 11 травня 2011 року Nє 393 (далі - Розпорядження № 393).
40. Згідно із пунктом 4 Розпорядження № 393 Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України визначено структурним підрозділом з питань запитів на публічну інформацію.
41. Такий підхід щодо правомірності забезпечення Апаратом ВРУ, як підпорядкованим Голові ВРУ підрозділом, розгляду та надання відповідей на запити на інформацію викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 9901/390/21 та Верховним Судом у постанові від 19 липня 2018 року у справі №813/2735/16.
42. У процесі розгляду цієї справи встановлено, що у відповідь на подані позивачем запити відповідачем, в особі Апарату ВРУ, надіслано на електронну адресу позивача листи, де роз'яснено про належні способи подання документів різних видів до Верховної Ради України та Апарату.
43. Основні вимоги до організації розгляду звернень громадян, запитів на публічну інформацію, контролю за їх виконанням, ведення їх діловодства у Верховній Раді України визначені Положенням про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 08 лютого 2021 року № 19 (далі - Положення № 19).
44. Згідно з пунктом 214 Положення № 19 діловодство з питань запитів на публічну інформацію здійснюється в єдиній автоматизованій системі роботи з документами у ВРУ структурним підрозділом з питань звернень громадян.
45. Відповідно до пункту 217 Положення № 19 запит на інформацію подається на вибір запитувача в усній або письмовій формі (засобами поштового зв?язку, факсом, телефоном, електронною поштою на єдину електронну адресу запитів на інформацію Апарату infzapyt@rada.gov.ua, шляхом заповнення електронної форми запиту на інформацію в "Електронному кабінеті громадянина" офіційного вебсайту Верховної Ради України через СЕВ ОВВ).
46. Відповідно до пункту 220 Положення запит на інформацію, що надійшов до Апарату Верховної Ради України, підлягає попередньому опрацюванню, що здійснюється структурним підрозділом з питань звернень громадян, під час якого визначається:
належність документа до запиту на інформацію;
структурний підрозділ, що володіє або має володіти запитуваною інформацією;
обсяг запитуваної інформації, необхідної для надання відповіді;
належний розпорядник інформації (у разі якщо Апарат Верховної Ради України не володіє запитуваною інформацією);
наявність передбачених законом підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію.
47. Крім того, пунктом 218 Положення № 19 визначено, що, якщо лист, надісланий на єдину електронну адресу запитів на інформацію Апарату ВРУ infzapyt@rada.gov.ua або шляхом заповнення запитувачем електронної форми запиту на інформацію в "Електронному кабінеті громадянина" офіційного вебсайту Верховної Ради України, за змістом не є запитом на інформацію, він не підлягає реєстрації та розгляду. У разі надходження такого листа структурний підрозділ з питань звернень громадян надсилає його автору автоматично створене повідомлення про належні способи подання документів різних видів до Верховної Ради України та Апарату.
48. Опрацьовуючи подані позивачем листи від 28 жовтня 2023 року та від 02 листопада 2023 року з вимогами надати доступ до публічної інформації, відповідач (в особі Апарату) дійшов висновку про те, що останні за своїм змістом не є запитами на інформацію, і, керуючись пунктом 218 Положення № 19, направив автоматично створені повідомлення про належні способи подання документів різних видів до Верховної Ради України та Апарату.
49. Колегія суддів, враховуючи зазначені мотиви відповідача, якими він керувався під час прийняття рішення за результатами опрацювання звернень позивача, у взаємозв'язку з положеннями ключового у правовідносинах щодо права на доступ до публічної інформації Закону № 2939-VI, не погоджується з такими висновками відповідача і зазначає таке.
50. Розділом ІV Закону № 2939-VI врегульовано, зокрема, варіанти поведінки розпорядника інформації при надходженні запиту на інформацію.
51. Так, за статтею 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
52. Відповідно до статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону (частина перша статті 22 Закону №2939-VI).
53. Відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою (пункт 3 частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VІ), тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав для обмеження у доступі до публічної інформації, встановлені шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.
Аналогічний за змістом висновок сформульований, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/105/20.
54. Отже, вказані положення закону вимагають від розпорядника публічної інформації надати повну та достовірну інформацію на запит, який йому адресований. При цьому, відмова в задоволенні запиту можлива лише з виключних підстав, передбачених частиною 1 статті 22 Закону №2939-VІ.
55. Частина 2 статті 22 Закону №2939-VI визначає, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
56. Таким чином, положеннями вказаного Закону перебачено лише дві можливі дії (рішення) суб'єкта-розпорядника інформації, якому надійшов відповідний запит:
- прийняття запиту на інформацію, його розгляд і надання відповіді;
- відмова у задоволенні такого запиту із викладом відповідних мотивів.
57. Відтак, листи ВРУ, надіслані у відповідь на запити ОСОБА_1 , свідчать про нерозгляд останніх в установленому Законом № 2939-VI порядку і, як наслідок, протиправну бездіяльність відповідача щодо розгляду надісланих ОСОБА_1 запитів.
58. При цьому, Суд констатує, що відповідач обмежився посиланням на пункт 218 Положення № 19, не зазначивши, жодних мотивів для власного висновку про те, що отримані запити позивача не є запитами на інформацію. Крім того, будь-яких вказівок на те, які недоліки необхідно усунути позивачу, як запитувачу інформації вказаний лист також не містить.
59. Водночас, у відзиві на позовну заяву відповідачем зазначено, що ОСОБА_1 просив надати інформацію, яка не є (і не повинна бути відповідно до чинного законодавства України) відображена чи задокументована будь-якими засобами інформації, а потребує створення нової, зокрема, шляхом здійснення аналітичної роботи та надання роз?яснення законодавства України, що відповідно до положень Закону № 2939-VI не відповідає ознакам запиту на інформацію.
60. Таким чином, вважаючи, що запитувана позивачем інформація не перебуває у володінні ВРУ, потребує створення нової інформації, зокрема, шляхом здійснення аналітичної роботи та надання роз?яснення законодавства України, відповідач дійшов висновку, що поданий позивачем запит на інформацію за своїм змістом не є таким.
61. Колегія суддів з такими висновками погодитися не може з огляду на таке.
62. Так, відповідно частин першої-п'ятої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним.
63. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі.
64. Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
65. Вищезазначені положення неодноразово аналізувалися Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 9901/390/21, де Суд вказав, що запитом на інформацію є прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні, тобто раніше створену інформацію, якою володіє розпорядник. Для відповіді на інформаційний запит розпорядник інформації не повинен створювати нову інформацію, готувати аналітику, надавати роз'яснення тощо. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти. Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях (тобто відповідала критеріям «відображеності та задокументованості») і знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
66. У рішенні в справі «Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява № 18030/11, п. 46) Велика Палата Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) узагальнила практику Суду у справах стосовно доступу до публічної інформації та виокремила такі чотири порогові критерії, відповідно до яких обмеження доступу до інформації може оцінюватися як втручання у реалізацію свободи вираження поглядів: 1) мета запиту на інформацію (розкриття інформації повинно надати доступ до питань, що становлять суспільний інтерес і тим самим забезпечити участь в управлінні державними справами); 2) характер запитуваної інформації (інформація повинна становити предмет загального суспільного інтересу); 3) роль запитувача інформації у її наступній передачі громадськості; 4) стан готовності та доступності запитуваної інформації (критерій дозволяє оцінити, чи може відмова в наданні інформації вважатись втручанням у свободу отримувати та передавати інформацію).
67. Крім того, ЄСПЛ у справі «Бубон проти рф» (заява № 63898/09, п. 41, 44) наголосив, що при вирішенні питання порушення статті 10 Конвенції у разі оскарження дій розпорядника інформації Суд має встановити, чи у цій справі відповідні національні органи володіли інформацією, про яку запитував заявник. Суд у цій справі також наголосив на тому, що запитувана інформація має бути готовою і доступною і не потребувати обробки та узагальнення.
68. Таким чином, запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститися, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі №9901/925/18 та у постанові Верховного Суду від 05 квітня 2023 року у справі № 420/27593/21.
69. Як встановлено Судом, а також не заперечується у відзиві на позовну заяву, у своєму запиті ОСОБА_1 просив надати інформацію, зокрема, стосовно чинності положень Конституції України, що стосуються єдиного громадянства в Україні, а також про наявність рішень Конституційного Суду України, якими розтлумачено відповідні положення.
70. Таким чином, для правильного вирішення спірних правовідносин, що виникли у цій справі, важливо встановити, чи є запитувана інформація готовою та доступною, і чи знаходиться остання у володінні суб'єкта, до якого звернувся позивач із відповідним запитом.
71. Відповідно до положень пункту 1 Розпорядження Голови ВРУ № 393 Апарат ВРУ є розпорядником публічної інформації, яка знаходиться у його володінні та була отримана або створена:
1) у процесі реалізації Верховною Радою України, її органами повноважень, передбачених законодавчими актами України;
2) Апаратом Верховної Ради України у процесі забезпечення діяльності Верховної Ради України та її органів.
Інформація з числа відомостей, розміщених на офіційному вебсайті та інших вебресурсах Верховної Ради України, що надається у відповідь на запит на інформацію, є офіційною і може використовуватися особами без додаткового підтвердження (засвідчення чи завіряння).
72. Згідно пункту 2 Розпорядження № 393 Апарат Верховної Ради України не є розпорядником інформації за запитами на інформацію:
1) адресованими безпосередньо народним депутатам України, посадовим особам Верховної Ради України;
2) щодо інформації, створеної іншими органами державної влади України, органами влади інших держав, міжнародними організаціями (у тому числі в частині інформації цих органів, розміщеної на офіційному вебсайті Верховної Ради України, тощо);
3) щодо інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних або потребує створення в інший спосіб;
4) щодо інформації юридичних осіб, що належать до сфери управління Апарату (такий запит на інформацію відповідно до частини третьої статті 22 Закону надсилається належному розпоряднику інформації);
5) якщо запит на інформацію містить вимогу про надання копії з оригіналу документа, що був переданий на архівне зберігання (така вимога розглядається в порядку, передбаченому законодавством України про Національний архівний фонд та архівні установи, про що повідомляється запитувач).
73. Таким чином, зі змісту вказаних положень вбачається, що у відповідь на запит, скерований до Верховної Ради України, може бути надана інформація з числа відомостей, розміщених на офіційному вебсайті та інших вебресурсах Верховної Ради України, яка знаходиться у володінні ВРУ та була отримана або створена у процесі реалізації цим органом повноважень, передбачених законодавчими актами України; Апаратом Верховної Ради України у процесі забезпечення діяльності Верховної Ради України та її органів.
74. Відповідно до положень статті 75 Конституції України ВРУ є єдиним органом законодавчої влади в Україні.
75. Законодавча влада безпосередньо пов'язана з головною функцією парламенту - законотворчістю. Цю функцію не може здійснювати жоден інший державний орган.
76. Конституційний Суд України у пункті 2 Рішення від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002 також вказав, що Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу.
77. Відповідно до статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України; прийняття законів.
78. Таким чином, інформація, стосовно чинності положень Конституції України або втрати ними чинності, яка фактично була запитувана позивачем, може вважатися такою, що створена цим органом у процесі реалізації ним наданих йому повноважень.
79. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
80. Положеннями частини шостої статті 15 Закону № 2939-VI визначено, розпорядники інформації можуть оприлюднювати публічну інформацію на своєму офіційному вебсайті, у власних офіційних друкованих виданнях та/або у медіа на підставі договорів про висвітлення діяльності, укладених із суб'єктами у сфері медіа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного вебсайту така інформація обов'язково оприлюднюється на вебсайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
81. Колегія суддів також звертає увагу, що згідно з пунктами 2, 3 Положення про вебресурси Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України №699 від 19 травня 2015 року, вебресурси Верховної Ради України є офіційним джерелом інформації Верховної Ради України, що забезпечують висвітлення діяльності Верховної Ради України, парламентських органів та Апарату Верховної Ради України, сприяють обміну інформацією з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, інформаційній взаємодії з урядовими і неурядовими організаціями інших країн, із громадськістю.
82. Вебресурсами Верховної Ради України є вебсайт Верховної Ради України, вебсайт Голови Верховної Ради України, вебсайти комітетів Верховної Ради України та підрозділів Апарату Верховної Ради України.
83. Аналіз інформації розміщеної на офіційному вебсайті Верховної Ради України https://www.rada.gov.ua свідчить про наявність на ньому розділів «Законотворчість» та «Законодавство», які, в свою чергу, включають публічно оприлюднену інформацію стосовно законопроектів, нормативно-правової бази (законодавства) України та всіх актів, що регулюють діяльність Парламенту та його Апарату.
84. З огляду на вищевказані положення, аналізуючи їх у сукупності, колегія суддів доходить висновку, що значна частина запитуваної позивачем інформації знаходиться у володінні відповідача, є готовою та доступною і могла бути надана шляхом інформування останнього про чинну редакцію Конституції України, яка розміщена на офіційному вебсайті ВРУ, а також про наявність у тексті Конституції України посилань на рішення Конституційного Суду України, якими здійснено офіційне тлумачення її положень.
85. У практиці ЄСПЛ склався уже усталений підхід, що доступ до публічної інформації охороняється статтею 10 Конвенції.
86. Так, зокрема, у рішенні «Угорське об'єднання громадських свобод проти Угорщини» (Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary, заява № 37374/05, п. 26), ЄСПЛ зазначив, що Суд нещодавно наблизився до ширшого розуміння поняття «свобода одержувати інформацію» і відповідно до визнання права на доступ до інформації». ЄСПЛ також підкреслив, що запитана інформація була вже готова і могла бути надана, відтак, перешкоджаючи наданню публічної інформації, держава Угорщина вчинила порушення статті 10 Конвенції.
87. Повертаючись до вимог позивача, заявлених ним у цій справі, які головним чином полягають у визнанні протиправними дій ВРУ щодо відмови у розгляді поданих ним запитів, визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо нерозгляду вказаних запитів, а також зобов'язання відповідача вчинити дії щодо прийняття запиту, поданого 02 листопада 2023 року, і надати на нього належно оформлену відповідь, колегія суддів доходить висновку про те, що позов ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними рішень, дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
88. Положеннями статті 23 Закону №2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені, зокрема, до суду.
89. Запитувач має право оскаржити:
1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;
2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;
3) ненадання відповіді на запит на інформацію;
4) надання недостовірної або неповної інформації;
5) несвоєчасне надання інформації;
6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону;
7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
90. Суд також враховує, що вирішуючи питання про те, чи мала місце, у даному випадку з боку ВРУ бездіяльність, слід враховувати, що під бездіяльністю розуміється певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити відповідно до покладених на неї обов'язків згідно із законодавством України. Для того щоб встановити факт бездіяльності суб'єкта владних повноважень, необхідно в першу чергу визначити, які дії відповідно до закону він мав вжити, і не вжив, чи яке рішення мав прийняти, і не прийняв. Тільки після цього може йти мова про допущення суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно конкретної особи.
91. З урахуванням встановлених у цій справі обставин, які доводять фактичне ненадання відповідачем відповіді на запити позивача по суті поставлених ним питань, що свідчить про неналежний розгляд поданих ОСОБА_1 запитів на інформацію у розумінні Закону № 2939-VI, беручи до уваги наявність визначеного цим Законом вичерпного переліку підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію, а також встановлену Судом наявність значної частини запитуваної позивачем інформації у володінні відповідача, її готовність і доступність, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності ВРУ, яка полягає у неналежному розгляді запитів ОСОБА_1 .
92. Крім того, Суд наголошує, що об'єктом судового захисту у цій справі є право позивача на отримання публічної інформації у визначений ним спосіб.
93. Відтак, оскільки під час судового розгляду встановлено, що подані позивачем запити на інформацію не розглянуті відповідачем належним чином, Суд вважає за необхідне визначити, що належним та ефективний способом судового захисту позивача при вирішенні цієї справи є зобов'язання відповідача прийняти запит від 02 листопада 2023 року і надати ОСОБА_1 обґрунтовану за наслідками розгляду такого запиту відповідь, керуючись положеннями Закону № 2939-VI.
Керуючись статтями 22, 241-246, 250, 255, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними рішень, дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо нерозгляду запитів ОСОБА_1 на інформацію, поданих 28 жовтня 2023 року та 02 листопада 2023 року.
Зобов'язати Верховну Раду України розглянути запит ОСОБА_1 на інформацію, поданий 02 листопада 2023 року.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій
С.Г. Стеценко
В.М. Шарапа