12 лютого 2024 року Справа № 160/24213/23
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіТурлакової Н.В.
за участі секретаря судового засіданняЗонової Л.В.
за участі:
представника позивача представника відповідача Бажана В.П. Варданяна Г.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії
Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просить:
- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період военного стану (у період з 25.08.2023 по 05.10.2023 року) ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міськой ради відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.06.2023 р. № 144 (з змінами), внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 p. № 168 за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 р.
- зобов'язати Східний офіс Держаудитслужби припинити до закінчення военного стану дію п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролюю Східного офісу Держаудителужби на 1 квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.06.2023 р. № 144 (з змінами), внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 р. № 168.
В обґрунтування позовної заяви зазначено, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради було отримано Повідомлення від 14.08.2023 р. № 040403-15/5160-2023 Східного офісу Держаудитслужби згідно з яким Східний офіс Держаудитслужби повідомляє про проведення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Дата початку ревізії - 25.08.2023 року. Дата закінчення ревізії - 05.10.2023 року. У листі від 28.08.2023 р. № 040403-15/5430-2023 «Про неможливість проведення ревізії» відповідач стверджує, що 25.08.2023 року ревізію не розпочато, через недопущення посадових осіб Східного офісу держаудитслужби до її проведення. До листа від 28.08.2023 р. № 040403-15/5430-2023 «Про неможливість проведення ревізії» додано Акт від 25.08.2023 р. про неможливість проведення ревізії окремих питань Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 р.
Оскільки Східним офісом Держаудитслужби вже організовувалося проведення з 16.05.2023 р. по 26.06.2023 р. планової ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 року по 31.05.2023 р., то у Східного офісу Держаудитслужби були відсутні законні підстави для організації повторної планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року.
Відповідно до розпорядження міського голови від 26.09.2022 № 4-20/9-рк «Про дистанційний режим роботи ОСОБА_1 », наказу департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради від 12.09.2022 № 170-к «Про дистанційну роботу на період з 12.09.2022» працівники департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради працюють у дистанційному режимі, здебільшого за власним фактичним місцем проживання, тому наразі існують об'єктивні причини, що унеможливлюють проведення такої ревізії. Вважає що постанова КМУ № 303 від 13.03.2022р. в частині припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану розповсюджується на правовідносини, що виникли між позивчем і відповідачем.
Відповідачем протиправно і незаконно вчинені дії по організації проведення повтроної повторної планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Депаратаменту гуманітраної політики у період коли проведення планових заходів фінансового контролю заборонено на період воєнного стану.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2023 року прийнято до свого провадження вказану позовну заяву та згідно ч.2 ст.257 КАС України ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
На адресу суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому зазначено, шо відповідно до п.1.2.1.1 Плану проведення заходів державно фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року, затвердженого наказаом Східного офісу Держаудитслужби від 20.06.2023 року №144 (із змінами) було заплановано ревізію окремих питань фінансово господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. При з'явленні представників Східного офісу Держаудитслужби було встановлено, що в приміщеннях Департаменту працівники були відсутні, у зв'язку з чим, фахівцями Східного офісу Держаудит служби було складено акт про неможливість проведення ревізії. Щодо доводів позивача про те, що у Східного офісу Держаудитслужби були відсутні законні підстави для організації повторної планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року відповідач зазначає наступне. Відповідно до п.22 Постанови №550 планова виїзна ревізія може бути зупинена унаслідок дії непереборної сили, на період воєнного або надзвичайного стану на території України. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів, а у разі зупинення планової виїзної ревізії унаслідок дії непереборної сили чи введення воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях - протягом 60 робочих днів після припинення дії непереборної сили чи припинення/скасування воєнного або надзвичайного стану відповідно. В іншому випадку ревізія не вважається проведеною і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об?єкта контролю, зокрема в плановому порядку, протягом того ж календарного року (абз.2 п.23 Постанови КМУ №550). В зв'язку з тим, що 22.05.2023 року Позивач не допустив фахівців Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії, що підтверджується Актом від 22.05.2022 року, ревізія за період з 01.06.2020 по 31.05.2023 року вважається не проведеною, тому у Східного офісу Держаудитслужби були правові підстави вдруге організувати та провести ревізію. Таким чином відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує та просить у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
Дія ПКМУ № 303 не поширюється на заходи державного фінансового контролю, натомість уряд додатково визначив теритлріальним ораганм Держаудитслужби певні ососбливості здійснення заходів фінансовго конролю згідно ПКМУ № 561 від 07.05.2022р.
Представником позивача подано відповідь на відзив, в якій зазначено, що доводи відповідача, є безпідставними та надуманими. Позивач не перешкоджав Східному офісу Держаудитслужби у проведенні ревізії, просить відхилити доводи відповідача, зазначені у відзиві та задовольнити позовну заяву в повному обсязі.
Представником відповідача подано заперечення на відповідь на відзив, в яких останній підтримав свою позицію викладену у відзиві на позов та просив у задоволенні позовних вимог відмовити.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2023р. клопотання представника позивача про розгляд справи за правилам загального позовного провадження задоволено. Призначено справу за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії до розгляду за правилами загального позовного провадження із призначення підготовчого засідання.
У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував та просив відмовити у його задоволенні.
Заслухавши представника позивача та представника відповідача, дослідивши чинне законодавство та матеріали справи, суд доходить наступних висновків.
Відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.06.2023 р. № 144 (із змінами), внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 р. № 168 заплановано проведення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 р.
Згідно Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 р. № 040403-15/5160-2023 Східний офіс Держаудитслужби повідомляє про проведення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.06.2023 р. № 144 (із змінами), внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 р. № 168.
У зв'язку із зазначеним, Східним офісом Держаудитслужби вказано на необхідність визначити місце для роботи посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби, забезпечити можливість користування зв'язком, комп'ютерною, розмножувальною технікою та іншими послугами для відповідних умов праці. Для проведення ревізії в Департаменті підготувати накази по установі, паспорти бюджетних програм, кошториси та звіти про їх виконання, іншу фінансову звітність, річні плани закупівель та внесені плани до них, договори з іншими підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами (підприємцями), бухгалтерські регістри та первинні документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 р. В день початку ревізії забезпечити присутність на робочих місцях керівника установи, головного бухгалтера, посадових та матеріально - відповідальних осіб.
Дата початку ревізії - 25.08.2023 року. Дата закінчення ревізії - 05.10.2023 року. 28.08.2023 р.
Одночасно повідомлєно, що відповідно до пункту 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, планова виїзна ревізія за рішенням керівника органу державного фінансового контролю може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, та повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.
Відповідно до листа Східного офісу Держаудитслужби від 28.08.2023 р. № 040403-15/5430- 2023 «Про неможливість проведення ревізії» зазначено, що відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.06.2023 р. № 144 (із змінами), внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 р. № 168, планувалося розпочати з 25.08.2023 р. ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 року.
Проте, 25.08.2023 року ревізію не розпочато, через недопущення посадових осіб Східного офісу держаудитслужби до її проведення.
До листа від 28.08.2023 р. № 040403-15/5430-2023 «Про неможливість проведення ревізії» додано Акт від 25.08.2023 р. про неможливість проведення ревізії окремих питань Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 р.
Згідно Акту від 25.08.2023р. «Про неможливість проведення ревізії окремих питань Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 по 31.07.2023 р.» на виконання п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року (в частині інспектувань) на підставі направлень від 24.08.2023 р. за №№ 508, 511, 513, 512, виданих начальником Офісу Довгим В.В., головним державним аудиторам відділу контролю у галузі освіти, науки, спорту та інформації Офісу Козерчук О.Г., Колесник Ю.А., Хижняк О.Л., провідним державним аудитором цього ж відділу Крамаренко І.В., 25.08.2023 р. здійснено вихід на об'єкт контролю для проведення планової ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.06.2020 по 31.07.2023.
Під час виходу на проведення ревізії за юридичною адресою об'єкту контролю: 4900, м. Дніпро, Шевченківський район, проспект Дмитра Яворницького, б. 75-А з'ясовано, що департамент за юридичною особою заресстровано, але станом на 25.08.2023 р. на 10:00 годину в приміщеннях Департаменту працівники відсутні. Варто зазначити, що під час заходу муніципальною вартою було повідомлено про дистанційну роботу та як підтвердження надано паказ Департаменту гуманітарної політики ДМР від 12.09.2022 р. № 170-к «Про дистанційну роботу на період з 12.09.2022 р.». Муніципальною вартою було запропоновано здійснити фактичний вихід до приміщень Департаменту гумполітики. В супроводі працівника муніципальної варти було здійснено вихід на 5 поверх за адресою АДРЕСА_1 . На дверях приймальні (к. 500) знаходилося оголошення щодо питань освіти зателефонувати ОСОБА_2 , дзвінок зробили, але відповіді не було. Також зробили виклик заступнику директора Департаменту ОСОБА_3 . Також виклик залишився без відповіді. Було зателефоновано на 102 та викликали слідчо оперативну груду».
Зважаючи на викладене та керуючись абз. 1 пункту 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 20.04.2006 №550, зі змінами, посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби складено акт про неможливість проведення ревізії.
Відповідно до наказу департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради від 12.09.2022 № 170-к «Про дистанційну роботу на період з 12.09.2022» запроваджено дистанційний режим роботи з 12.09.2022 працівникам департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.
Судом також досліджений наявний в матеріалах справи Акт «Про неможливість проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01 червня 2020 по 31 травня 2023» від 22.05.2023 р.
Згідно якого зазначено, що на підставі направлень від 15 травня 2023 р. № 292, від 15.05.2023 № 293 передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Департаменті гуманітарної політики Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 40506248) за період з 01 червня 2020 року по 31 травня 2023 року. Під час виходу за адресою _4900, Дніпропетровська обл., м. Дніпро, проспект Дмитра Яворницького, буд 75, до перевірки не допущено. З урахуванням вимог постанови від 07.05.2022 № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воснного стану», були надіслані направлення та, з метою отримання документів, електронній формі надіслані запити від 17.05.2023 та від 18.05.2023. При цьому, в терміни вказані у запитах, документи не надано, що унеможливлює проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01 червня 2020 року по 31 травня 2023 року. Зважаючи на викладене та керуючись абз. І пункту 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, ії міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 20.04.2006 № 550, зі змінами, посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби складено акт про неможливість проведення ревізії.
Не погоджуючись із діями Східного офісу Держаудитслужби по організації у період з 25.08.2023 по - 05.10.2023 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної Дніпровської міської ради, позивач звернувся із даним позовом до суду.
Заслухавши представників сторін, дослідивши докази наявні в матеріалах справи та чинне законодавство, суд виходить з наступного.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).
Згідно зі статтею 1 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Дія Закону № 877-V поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (частина перша статті 2 Закону № 877-V).
Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 877-V, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) у сфері медіа, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України “Про автомобільний транспорт”, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії, державного нагляду (контролю) у сфері безпеки торговельного мореплавства і судноплавства на внутрішніх водних шляхах (у частині нагляду (контролю) за суднами).
Відповідно до статті 1 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (абзац перший статті 2 Закону № 2939-XII).
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (абзац другий статті 2 Закону № 2939-XII).
Порядок проведення ревізій органами державного фінансового контролю врегульовано статтею 11 Закону № 2939-XII.
Плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія (частина перша статті 11 Закону № 2939-XII).
Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік (частина друга статті 11 Закону № 2939-XII).
Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення (частина третя статті 11 Закону № 2939-XII).
Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, відповідно до пункту 1 “Положення про Державну аудиторську службу України”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 03.12.2016 № 43 (далі - Положення № 43).
Проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал (пункт 3 Порядку № 955).
Плани проведення заходів державного фінансового контролю включають питання, вирішення яких належить до компетенції органів державного фінансового контролю (пункт 5 Порядку № 955).
Строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою (пункт 6 Порядку № 955).
Строки підготовки та порядок затвердження планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі - плани роботи), а також планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі - плани ДФК) визначає “Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю”, затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 № 319 (далі - Інструкція № 319).
Доручення щодо внесення змін та доповнень до планів роботи, планів ДФК, а також листи про їх погодження готує підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, за підписом заступника Голови Держаудитслужби, який координує та контролює діяльність такого підрозділу (пункт 4 розділу І Інструкції № 319).
Порядок підготовки та затвердження плану ДФК Держаудитслужби врегульовано розділом IV Інструкції № 319.
До плану ДФК офісу Держаудитслужби включаються: централізовані завдання Держаудитслужби щодо проведення ревізій; ревізії відповідно до підстав, визначених Порядком № 955; ревізії місцевих бюджетів (пункт 1 розділу V Інструкції № 319). Визначення підконтрольних установ (об'єктів контролю) для ревізій (крім тих, що доведені як централізоване завдання Держаудитслужби), здійснюють офіси Держаудитслужби та їх управління в областях. Планування ревізій повного комплексу або окремих питань фінансовогосподарської діяльності підконтрольних установ, які мають бути проведені одночасно з державними фінансовими аудитами місцевих бюджетів на відповідній території з метою дослідження фактів, що можуть свідчити про вчинення підконтрольною установою порушень законодавства з фінансових питань, здійснюється в порядку, встановленому пунктом 8 розділу IV цієї Інструкції (пункт 4 розділу V Інструкції № 319).
Порядок внесення змін до планів врегульовано розділом VI Інструкції № 319.
Внесення змін до планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в порядку їх погодження та затвердження шляхом складання проєктів таких змін за формами та з дотриманням процедур, визначеними розділами ІІ-V цієї Інструкції, їх подальшим погодженням і затвердженням (пункт 1 розділу VІ Інструкції № 319).
Якщо проведення заходу державного фінансового контролю, включеного до плану ДФК Держаудитслужби або плану ДФК офісу Держаудитслужби, з об'єктивних причин є неможливим, про що складено відповідний акт, такий захід державного фінансового контролю із відповідного плану не виключається. Повторне включення такого заходу державного фінансового контролю до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в установленому порядку в наступних планових періодах після усунення обставин, що перешкоджали його проведенню (пункт 7 розділу VІ Інструкції № 319).
Постановою Кабінету Міністрів від 20.04.2006 р. № 550 затверджено «Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», (далі Порядок № 550) згідно п.1 якого цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.
Відповідно до п.22 вищевказаного Порядку, планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, унаслідок дії непереборної сили, на період воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях, а також у разі обґрунтованого звернення об'єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів, а у разі зупинення планової виїзної ревізії унаслідок дії непереборної сили чи введення воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях - протягом 60 робочих днів після припинення дії непереборної сили чи припинення/скасування воєнного або надзвичайного стану відповідно.
П. 23 передбачено що, у разі відсутності бухгалтерського обліку на об'єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об'єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об'єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.
У разі усунення таких обставин ревізія за рішенням керівника органу державного фінансового контролю може бути завершена в установленому законодавством порядку. При цьому до її тривалості не включається строк, протягом якого ревізія фактично не проводилася. В іншому випадку ревізія не вважається проведеною і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об'єкта контролю, зокрема в плановому порядку, протягом того ж календарного року.
Про факти недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії, ненадання необхідних для перевірки документів та інші незалежні від органу державного фінансового контролю обставини, що перешкоджають проведенню ревізії, орган державного фінансового контролю інформує правоохоронні органи для вжиття заходів, передбачених законодавством.
Перешкоджання посадовим особам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізії є підставою для застосування до об'єкту контролю санкцій, передбачених законодавством, і для притягнення керівника об'єкта контролю до визначеної законом юридичної відповідальності.
Зміст правового режиму воєнного стану, правові засади діяльності органів державної влади, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України “Про правовий режим воєнного стану” від 12.05.2015 № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII).
Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (частина перша статті 1 Закону № 389-VIII).
Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 9 Закону № 389-VIII).
Згідно з пунктами 2, 3 частини першої статті 12-1 Закону № 389-VIII Кабінет Міністрів України в разі введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях: 2) розробляє та вводить в дію План запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в окремих місцевостях України з урахуванням загроз та особливостей конкретної ситуації, яка склалася; 3) організовує та здійснює керівництво центральними та іншими органами виконавчої влади в умовах воєнного стану.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України “Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану” від 13.03.2022 № 303, п.1 припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”; п. 2 за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах; п. 3 протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Постановою Кабінету Міністрів України “Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану” від 07.05.2022 № 561, прийнятою урядом відповідно до статті 12-1 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, статей 2 та 5 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні”, Указу Президента України від 24.02.2022 № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”, з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час Кабінет Міністрів України постановив: - установити, що Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей: - здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану; - до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв'язку з обставинами, обумовленими воєнним станом; - надання документів під час заходів державного фінансового контролю, зустрічних звірок, збору інформації та документування процесу державного фінансового контролю, реалізація матеріалів за його результатами здійснюються в паперовій та/або електронній формі.
Щодо доводів позивача з посилання на відсутність законних підстав для організації повторної планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради відповідно до п. 1.2.1.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року, суд зазанчає наступне.
Відповідно до п. 23 Постанови № 550 передбачено що, у разі, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об'єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об'єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.
У разі усунення таких обставин ревізія за рішенням керівника органу державного фінансового контролю може бути завершена в установленому законодавством порядку. При цьому до її тривалості не включається строк, протягом якого ревізія фактично не проводилася. В іншому випадку ревізія не вважається проведеною і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об'єкта контролю, зокрема в плановому порядку, протягом того ж календарного року.
Так матеріалми справи встанолено, а позивчем не заперечується, що 22.05.2023 року позивач також не допустив фахівців Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії, що підтверджується Актом від 22.05.2022 року, внаслідок чого ревізія за період з 01.06.2020 по 31.05.2023 року вважається не проведеною, відповідно Східний офіс Держаудитслужби мав законні підстави для організації повторної планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, а довожи позивача в цій частині необгрунтовані.
Надаючи оцінку позовним вимогам про визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період военного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міськой ради та зобов'язаня припинити до закінчення военного стану проведення заходів державного фінансового контролю у відношенні до позивача, з посиалння на те що постанова КМУ № 303 від 13.03.2022р. в частині припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану розповсюджується на правовідносини, що виникли між позивчем і відповідачем суд зазанчає наступне.
Вирішуючи питання регулювання діяльності органів Держаудитслужби у спірних правовідносинах Постановою № 303, прийнятою урядом 13.03.2022р., суд виходить з того що, пунктом 1 вказаної постанови припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”.
При цьому, пунктами 2 та 3 Постанови № 303 визначені умови, за яких здійснюються: - позапланові заходи державного нагляду (контролю), на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах; - планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Оскільки у цьому спорі не йдеться про проведення позапланового заходу, а Держаудитслужба не здійснює повноваження у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, які віднесені до сфери Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, суд не надає оцінку застосуванню пунктам 2 та 3 Постанови № 303, а доводи позивача з посиланням на такі норми вважає необґрунтованими.
Надаючи оцінку доводам сторін щодо обмеження планових заходів державного нагляду (контролю), з посиланням на Закон № 877-V, суд зазначає, що вказаний закон, відповідно до його частини другої статті 2, не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного законодавства, що віднесено до компетенції відповідача, у томі числі статтею 113 Бюджетного кодексу України. Крім того, спеціальним законом, що регулює порядок проведення державного фінансового контролю Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами - є Закон № 2939-XII.
Однак, відповідач не здійснює державний нагляд (контроль) контроль за суб'єктами господарювання у сфері господарської діяльності, у розумінні Закону № 877-V, а здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, виключно у підконтрольних установах, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, що встановлено абзацом першим статті 2 Закону № 2939-XII, який є спеціальним у спірних правовідносинах.
З визначення поняття воєнного стану, наведеного у частині першій статті 1 Закону № 389-VIII, та з частини другої статті 9 Закону № 389-VIII вбачається, що як Кабінет Міністрів України, так і інші органи державної влади, здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, вказаним та іншими законами України, а введення воєнного стану не призводить до звуження або зупинення повноважень органів державної влади.
Кабінет Міністрів України, в разі введення воєнного стану - організовує та здійснює керівництво центральними та іншими органами виконавчої влади в умовах воєнного стану, що встановлено пунктом 3 частини першої статті 12-1 Закону № 389-VIII.
Саме на виконання статті 12-1 Закону № 389-VIII, а також відповідно до статей 2 та 5 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні”, Указу Президента України від 24.02.2022 № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”, з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час - Урядом прийнято Постанову № 561.
Таким чином, Кабінетом Міністрів України відповідно до Закону № 389-VIII, прийнято Постанову № 561, якою прямо встановлено здійснення Державною аудиторською службою та її міжрегіональними територіальними органами під час воєнного стану заходів державного фінансового контролю - з метою забезпечення такого контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, до яких частина друга статті 2 Закону № 2939-XII відносить державний фінансовий аудит, інспектування, перевірки закупівель та моніторинг закупівлі.
Таким чином, оскільки Постанова № 561 прийнята відповідно до вищевказаним законів та указу Президента України - з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, доводи позивача про припинення таких заходів у воєнний час є помилковими.
Обов'язок здійснення Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів заходів державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану також означає, що такий орган має враховувати під час реалізації своїх повноважень запроваджені заходи правового режиму воєнного стану, визначені Законом № 389-VIII, Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”, наприклад, охорону об'єктів критичної інфраструктури та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, введення особливого режиму їх роботи, зміну умов праці, додаткові заходи щодо посилення охорони державної таємниці, та інші заходи.
Враховуючи вищевикладене суд приходить до висновку що оскільки Постанова № 303, набрала чинності 17.03.2022р., та носить більш загальний характер, до спірних правовідносинах мають застосовуватись норми Постанови № 561, яка набрала чинності 18.05.2022, і є спеціальним правовим актом Уряду, який прийнятий пізніше та на виконання повноважень Уряду, закріплених статтею 12-1 Закону № 389-VIII.
Таким чином, оскільки повноваження Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів врегульовані Законом № 2939-XII, а Кабінетом Міністрів України у Постанові № 561 прямо встановлена можливість виконання відповідачем своїх повноважень та право здійснення встановлених законом заходів державного фінансового контролю під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування, суд вважає доводи позивача у цій частині позовних вимог також необґрунтованими, а підстави для їх задоволення відсутніми.
Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовної заяви.
Згідно до ст. 139 КАС України в разі відмови в задоволенні позову судові витрати не присуджуються на користь сторони за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень.
Керуючись ст.ст. 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позовної заяви Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя Н.В. Турлакова