Справа № 120/12678/23
Головуючий у 1-й інстанції: Сало Павло Ігорович
Суддя-доповідач: Моніч Б.С.
07 березня 2024 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Моніча Б.С.
суддів: Залімського І. Г. Кузьмишина В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області та управління житлового комунального господарства Жмеринської міської ради про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ, КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У серпні 2023 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Жмеринської міської ради (відповідач 1) та управління житлового комунального господарства Жмеринської міської ради (відповідач 2), у якому просила:
1. Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Жмеринської міської ради, щодо не ведення кількості (без прізвищ, імен по батькові) абонентів водопровідної мережі, які приєднані до відповідної мережі що є комунальною власністю Жмеринської міської ради, та яка розташована в селі Мала Жмеринка;
2. Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Жмеринської міської ради відповідно до ст. 23 Закону № 2939 "Про доступ до публічної інформації" щодо надання Позивачу неповної інформації, щодо такого затребуваної такої публічної інформації:
а) який порядок чи яке письмове рішення прийнято щодо підключення до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, було розроблено Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) щодо підключення нових абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка, та як власником даного водогону - надати витяг із такого порядку чи копію такого рішення;
б) на яку кількість нових абонентів, надано дозвіл Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради), після взяття на баланс цього водопроводу Леляцькою сільською радою - від дати 06 травня 2016 року, із загальною кількістю 217 абонентів;
в) на який рахунок нові абоненти водопровідної мережі села Мала Жмеринка сплачують обов'язковий внесок в сумі 6500,00 гривень в будівництво даного водопроводу, при підключені власних осель до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, що є комунальною власністю;
г) яку суму коштів отримано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) - як власником водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка - при надані дозволів на підключення НОВИХ абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка та чи отримано даними юридичними особами суму 6500,00 гривень як внесок окремих нових абонентів до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, який приєднується до комунальної власності Жмеринської ОТГ, та яку я та члени моєї родини в свій час сплачували як обов'язковий внесок, при такому будівництві;
д) чи враховано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) курс долара США на момент сплати внеску 6500,00 гривень , який станом на 2015 рік - рік побудови водопроводу склав 21,84 гривень, що відповідно складав 298 доларів США, до теперішнього курсу долару, що складає 36,57 гривень за 1 долар, і відповідно повинно бути: 298*36,57 = 10 898 гривень.
3. Зобов'язати виконавчий комітет Жмеринської міської ради із урахування норм чинного законодавства що наведено в п.3 резолютивної частини Позову прийняти рішення направлене на виконання:
а) надання повної письмової відповіді Позивачу по заяві Позивача про отримання публічної інформації від 05.06.2023 року щодо такого:
- який порядок чи яке письмове рішення прийнято щодо підключення до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, було розроблено Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) щодо підключення нових абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка, та як власником даного водогону - надати витяг із такого порядку чи копію такого рішення;
- на яку кількість нових абонентів, надано дозвіл Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради), після взяття на баланс цього водопроводу Леляцькою сільською радою - від дати 06 травня 2016 року, із загальною кількістю 217 абонентів;
- на який рахунок нові абоненти водопровідної мережі села Мала Жмеринка сплачують обов'язковий внесок в сумі 6500,00 гривень в будівництво даного водопроводу, при підключені власних осель до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, що є комунальною власністю;
- яку суму коштів отримано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) - як власником водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка - при надані дозволів на підключення НОВИХ абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка та чи отримано даними юридичними особами суму 6500,00 гривен як внесок окремих нових абонентів до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, який приєднується до комунальної власності Жмеринської ОТГ, та яку я та члени моєї родини в свій час сплачували як обов'язковий внесок, при такому будівництві;
- чи враховано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) курс долара США на момент сплати внеску 6500,00 гривень , який станом на 2015 рік - рік побудови водопроводу склав 21,84 гривень, що відповідно складав 298 доларів США, до теперішнього курсу долару, що складає 36,57 гривень за 1 долар, і відповідно повинно бути: 298*36,57 = 10 898 гривень;
б) обліку загальної кількості абонентів водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка, яка є комунальною власністю Жмеринської міської ради;
в) прийняття механізму та розроблення порядку підключення нових абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка, що є комунальною власністю Жмеринської міської ради.
4. Визнати тривалу та протиправну бездіяльність Управління житлового комунального господарства Жмеринської міської ради, щодо не надання публічної інформації по заяві Позивача - про отримання публічної інформації від 05.06.2023 року.
5. Зобов'язати управління житлового комунального господарства Жмеринської міської ради, повторно розглянути заяву Позивача про отримання публічної інформації від 05.06.2023 року, із дотриманням вимог Позивача про отримання публічної інформації що викладені в заяві від 05.06.2023 року та надати обґрунтовану відповідь по кожному із пунктів заяви про отримання публічної інформації.
6. Зобов'язати Відповідача №1, Відповідача №2 та у відповідності до вимог статі 382 КАС України, встановити судовий контроль за виконанням даного судового рішення, та подати встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що Жмеринська міська рада є власником водопровідної мереж в селі Мала Жмеринка та усі дії із водопровідною мережею повинна була проводити на підставі рішень сесій Жмеринської міської ради або на підставі рішень виконавчого комітету Жмеринської міської ради як виконавчого органу, що здійснює в міжсесійний період роботу відповідної ради щодо надання дозволів на підключення до водопровідної мережі із дотриманням норм чинного законодавства. Водночас відповідач самоусунувся від вказаної роботи та усі дозволи до підключення нових абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка здійснює юридична особа, що поставляє питну воду у цей водогін - ВСП Київська дирекція БМЕС АТ "Укрзалізниця".
ІІ. ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року у задоволенні вимог адміністративного позову відмовлено повністю.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судом першої інстанції встановлено, що 05.06.2023 позивачка ОСОБА_1 засобами електронного зв'язку звернулась із заявою про отримання публічної інформації до в.о. міського голови м. Жмеринка Кожуховського В.В., зазначивши при цьому, що копія заяви також подається виконавчому комітету Жмеринської міської ради та управлінню житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради.
У заяві позивачка просила надати таку інформацію:
1) яка загальна кількість абонентів водопровідної мережі села Мала Жмеринка станом на 01.06.2023 рахується в Жмеринській міській раді (виконавчому комітету Жмеринської міської ради або управлінні ЖКГ Жмеринської міської ради);
2) який порядок чи яке письмове рішення прийнято щодо підключення до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, було розроблено Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або в управлінні ЖКГ Жмеринської міської ради) щодо підключення нових абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка та як власником даного водогону - надати витяг із такого порядку чи копію такого рішення;
3) на яку кількість нових абонентів надано дозвіл Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) після взяття на баланс цього водопроводу Леляцькою сільською радою від 06.05.2016 із загальною кількістю 217 абонентів;
4) на який рахунок нові абоненти водопровідної мережі села Мала Жмеринка сплачують обов'язковий внесок в сумі 6500 грн в будівництво даного водопроводу при підключенні власних осель до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, що є комунальною власністю;
5) яку суму коштів отримано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) як власником водопровідної мережі села Мала Жмеринка при надані дозволів на підключення нових абонентів до водопровідної мережі села Мала Жмеринка та чи отримано даними юридичними особами 6500 грн, як внесок окремих нових абонентів до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, який приєднується до комінальної власності Жмеринської ОТГ та на яку я та члени моєї родини сплачували як обов'язковий внесок при такому будівництві;
6) чи враховано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінні ЖКГ Жмеринської міської ради) курс долара США на момент сплати внеску 6500 грн, який станом на 2015 рік - рік побудови водопроводу склав 21,84 грн, що відповідно був 298 доларів США до теперішнього курсу долару, що складає 36,57 грн за 1 долар і відповідно повинно бути: 2968х36,57 = 10989 грн.
За результатами розгляду заяви позивачки, листом від 08.06.2023 № 25-запит виконавчий комітет Жмеринської міської ради Вінницької області повідомив, що не володіє запитуваною інформацією, оскільки водопровідна мережа в селі Мала Жмеринка знаходиться на обслуговуванні ВСП Київська дирекція БМЕС АТ "Укрзалізниця".
Позивачка, не погоджуючись з такими діями/бездіяльністю та відмовою відповідачів, звернулася до адміністративного суду з даним позовом.
IV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що у виконавчого комітету Жмеринської міської ради відсутня запитувана інформація, про що було позивачку було повідомлено у передбачені законом порядок та строк, отже не має підстав вважати, що відповідач надав позивачці неповну або недостовірну інформацію.
V. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
Позивачка, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.
Обґрунтовуючи подану скаргу позивачка вважає, Жмеринська міська рада в особі виконавчого комітету Жмеринської міської ради є власником водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка. Також скаржник зазначає, що доказів вчинення будь-яких дій спрямованих на початок відповідної процедури передання із комунальної власності водопровідної мережі села Мала Жмеринка, матеріали справи не містять, а відповідачами не надано. Відтак скаржник дійшла висновку, що належним та достатнім способом захисту прав та інтересів позивачки буде визнання протиправною бездіяльності відповідачів та зобов'язання вчинити відповідні дії щодо надання належної відповіді на запитувану інформацію.
Відповідачі подали відзиви на апеляційну скаргу, у яких просили апеляційну скаргу позивачки залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. По суті заперечення на апеляційну скаргу співпадають з мотивами та висновками, зазначеними в судовому рішенні суду першої інстанції.
VI. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
Апеляційний суд, перевіривши доводи апеляційної скарги, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) зазначено, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
У практиці Європейського суду з прав людини склався уже усталений підхід, що доступ до публічної інформації охороняється статтею 10 Конвенції.
Так у справі "Співдружність Матерів Південної Чехії проти Республіки Чехія" (Sdruzeni Jihoceske Matky v. Czech Republic, заява № 19101/03) ЄСПЛ визнав, що відмова надати на запит інформацію з боку державних органів була формою втручання у право на свободу одержувати інформацію, і тому цей випадок повинен розглядатися на предмет дотримання вимог статті 10 Конвенції.
Підтвердженням включення питань доступу до інформації до обсягу статті 10 є також справа "Угорське об'єднання громадських свобод проти Угорщини" (Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary, заява № 37374/05), в якій ЄСПЛ зазначив, що "…Суд нещодавно наблизився до ширшого розуміння поняття "свобода одержувати інформацію"… і відповідно до визнання права на доступ до інформації". ЄСПЛ також підкреслив, що запитана інформація була вже готова і могла бути надана. Водночас на державі лежав обов'язок не перешкоджати суспільному рухові такої інформації. Європейський суд одноголосно прийняв рішення про те, що у цій справі держава Угорщина вчинила порушення статті 10 Конвенції.
У рішенні в справі "Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява № 18030/11) Велика Палата ЄСПЛ узагальнила практику Суду у справах із доступу до публічної інформації та виокремив такі чотири порогові критерії, відповідно до яких обмеження доступу до інформації може оцінюватися як втручання у реалізацію свободи вираження поглядів: 1) мета запиту на інформацію (розкриття інформації повинно надати доступ до питань, що становлять суспільний інтерес і тим самим забезпечити участь в управлінні державними справами); 2) характер запитуваної інформації (інформація повинна становити предмет загального суспільного інтересу); 3) роль запитувача інформації у її наступній передачі громадськості (критерій діє змогу встановити, чи особа бажає отримати доступ до інформації з метою інформування громадськості в якості "сторожового пса" демократії); 4) стан готовності та доступності запитуваної інформації (критерій дозволяє оцінити, чи може відмова в наданні інформації вважатись втручанням у свободу отримувати та передавати інформацію).
Так, стаття 34 Конституції України встановлює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до підпункту першого пункту "б" частини першої статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VI).
Так, відповідно до ст. 1 Закону №2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Статтею 3 Закону № 2939-VI визначені гарантії забезпечення права на публічну інформацію, зокрема: обов'язок розпорядників інформації надавати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначення розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє, максимальне спрощення процедури подання запиту та отримання інформації.
Згідно зі ст.5 Закону України "Про інформацію" №2657-XII, кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію (ч.1, 2 ст.7 Закону України "Про інформацію").
Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес є Закон України "Про доступ до публічної інформації", метою якого є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (ч.1 ст.2 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
Статтею 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначені гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації, відповідно до якої право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
У ст.4 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що доступ до публічної інформації здійснюється на принципах прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень, вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом, рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.12 Закону України "Про доступ до публічної інформації", суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.
Отже, норми чинного законодавства надають будь-якій фізичній особі право звернутися до відповідного розпорядника публічної інформації із запитом про надання інформації.
Згідно з матеріалами справи, 05.06.2023 позивачка звернулася із заявою про отримання публічної інформації до в.о. міського голови міста Жмеринка Кожуховського В.В., також направлено копії заяви - Виконавчому комітету Жмеринської міської ради та управлінню Житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради.
У заяві позивачка зазначала, що Жмеринська міська рада є власником водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка, яка побудована за участі мешканців даного села, які вклали кошти в будівництво цього водопроводу. 06 травня 2016 року Леляцька сільська рада прийняла на свій баланс водопровідні мережі села Мала Жмеринка 5 сесією 7 скликання Леляцької сільської ради. На підставі цього вказала на необхідність отримання інформації:
1) яка загальна кількість абонентів водопровідної мережі села Мала Жмеринка станом на 01.06.2023 рахується в Жмеринській міській раді (виконавчому комітету Жмеринської міської ради або управлінні ЖКГ Жмеринської міської ради);
2) який порядок чи яке письмове рішення прийнято щодо підключення до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, було розроблено Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або в управлінні ЖКГ Жмеринської міської ради) щодо підключення нових абонентів до водопровідної мережі в селі Мала Жмеринка та як власником даного водогону - надати витяг із такого порядку чи копію такого рішення;
3) на яку кількість нових абонентів надано дозвіл Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) після взяття на баланс цього водопроводу Леляцькою сільською радою від 06.05.2016 із загальною кількістю 217 абонентів;
4) на який рахунок нові абоненти водопровідної мережі села Мала Жмеринка сплачують обов'язковий внесок в сумі 6500 грн в будівництво даного водопроводу при підключенні власних осель до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, що є комунальною власністю;
5) яку суму коштів отримано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінням ЖКГ Жмеринської міської ради) як власником водопровідної мережі села Мала Жмеринка при надані дозволів на підключення нових абонентів до водопровідної мережі села Мала Жмеринка та чи отримано даними юридичними особами 6500 грн, як внесок окремих нових абонентів до водопровідної мережі села Мала Жмеринка, який приєднується до комунальної власності Жмеринської ОТГ та на яку я та члени моєї родини сплачували як обов'язковий внесок при такому будівництві;
6) чи враховано Жмеринською міською радою (виконавчим комітетом Жмеринської міської ради або управлінні ЖКГ Жмеринської міської ради) курс долара США на момент сплати внеску 6500 грн, який станом на 2015 рік - рік побудови водопроводу склав 21,84 грн, що відповідно був 298 доларів США до теперішнього курсу долару, що складає 36,57 грн за 1 долар і відповідно повинно бути: 2968х36,57 = 10989 грн.
Вимоги щодо форми та змісту запиту на отримання публічної інформації були дотримані позивачем, запит належним чином оформлений, направлений та отриманий відповідачем.
08.06.2023 листом Виконавчого комітету Жмеринської міської ради № 25-запит позивачці повідомлено, що виконавчий комітет не володіє запитуваною інформацією, оскільки водопровідна мережа в селі Мала Жмеринка, знаходиться на обслуговуванні ВСП Київська дирекція БМЕС АТ "Укрзалізниця".
Подаючи позов до суду позивачка вказує на бездіяльність Виконавчого комітету Жмеринської міської ради та Управління житлового комунального господарства Жмеринської міської ради щодо не розгляду її запиту на публічну інформацію відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Отже, для того, щоб встановити факт бездіяльності суб'єкта владних повноважень та/або їх протиправну діяльність, необхідно в першу чергу визначити, які дії відповідно до закону він мав вжити або яке мав прийняти рішення. Тільки після цього може йти мова про допущення суб'єктом владних повноважень протиправної дії/бездіяльності стосовно конкретної особи в будь-якій сфері правовідносин.
Так, відповідно до статті 3 КАС України, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. У КАС України до суб'єктів владних повноважень віднесено посадових чи службових осіб. Проте такі особи не є суб'єктами владних повноважень та розпорядниками інформації згідно з нормами Закону України "Про доступ до публічної інформації". Це пов'язано з тим, що окремі посадові чи службові особи не повинні володіти інформацією або бути її розпорядниками. До посадових чи службових обов'язків таких осіб може входити зберігання або обробка публічної інформації, вони також можуть використовувати інформацію у своїй роботі, але вони не є суб'єктами, які зобов'язані надавати публічну інформацію - таким суб'єктом є орган влади, в якому вони працюють. Тому, запитувачу при поданні запиту не важливо знати, хто саме з посадових чи службових осіб володіє інформацією - запит подається до органу влади, як до розпорядника такою інформацією. Враховуючи зазначене, не є також розпорядниками інформації у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації" народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо.
Позивачка адресувала свій запит в.о. міського голови міста Жмеринка, а також копії було надіслано виконавчому комітету Жмеринської міської ради та Управлінню житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради, проте, враховуючи вищевикладене, міський голова не розпорядником запитуваної інформації, тому суд досліджує наявність у виконавчого комітету Жмеринської міської ради та Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради обов'язку щодо надання відповіді на поставлені позивачкою питання стосовно водопровідної мережі в с. Мала Жмеринка.
Частиною 4 ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до статті 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
За змістом пункту 3 статті 8 Господарського кодексу України господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 78 Господарського кодексу України встановлено, що комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.
Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами (частина друга статті 78 Господарського кодексу України).
Відповідно до частини третьої статті 78 Господарського кодексу України майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).
Пунктом 7 статті 78 Господарського кодексу України визначено, що органами управління комунального унітарного підприємства є, зокрема, керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав).
Аналіз наведеного дає підстави для висновку, що комунальні підприємства створені органом місцевого самоврядування на основі комунального майна та здійснюють свою діяльність від імені територіальної громади, а тому всі прибутки, які отримано комунальними підприємствами від своєї діяльності є також власністю територіальної громади, тобто є бюджетними коштами (комунальним майном).
Повертаючись до повноважень органів місцевого самоврядування в розрізі володіння інформацією щодо водопровідних мереж, суд керується наступним.
Пунктом 23 частини першої ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях.
Статтею 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, зокрема до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води (пп.5 п. а ч. 1 ст. 30).
Закон, який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування системи питного водопостачання, спрямовані на гарантоване забезпечення населення якісною та безпечною для здоров'я людини питною водою, є Закон України "Про питну воду та питне водопостачання" .
Дія цього Закону поширюється на всіх суб'єктів господарювання, що виробляють питну воду, забезпечують міста, інші населені пункти, окремо розташовані об'єкти питною водою шляхом централізованого питного водопостачання або за допомогою пунктів розливу води (в тому числі пересувних), застосування установок (пристроїв), інших засобів нецентралізованого водопостачання, а також на органи державної влади та органи місцевого самоврядування, що здійснюють регулювання, нагляд і контроль за якістю питної води, станом джерел, систем питного водопостачання, а також споживачів питної води.
У статті 13 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання" зазначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері питної води, питного водопостачання належать:
затвердження з урахуванням вимог законодавства у сфері питної води, питного водопостачання проектів містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації;
затвердження та реалізація місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і місцевих програм;
надання згоди на розміщення на відповідній території нових або реконструкцію діючих об'єктів, діяльність яких може завдати шкоди джерелам та системам питного водопостачання;
прийняття рішень з проведення державної експертизи проектів господарської діяльності, що можуть негативно вплинути на якість питної води та системи питного водопостачання;
здійснення контролю за якістю питної води, використанням та охороною джерел і систем питного водопостачання;
забезпечення інформування населення про якість питної води та стан питного водопостачання;
встановлення тарифів на послуги централізованого водопостачання (крім тарифів на ці послуги, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг);
обмеження, тимчасова заборона діяльності підприємств у разі порушення ними вимог законодавства у сфері питної води, питного водопостачання в межах своїх повноважень;
встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення потреб споживачів у питній воді;
встановлення зон санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання;
обмеження або заборона використання підприємствами питної води для промислових цілей;
погодження інвестиційних проектів стосовно об'єктів водопостачання, що перебувають у комунальній власності;
сприяння провадженню інвестиційної діяльності у сфері централізованого водопостачання;
розроблення і реалізація схем водопостачання, що перебувають у комунальній власності;
вирішення інших питань у сфері питної води, питного водопостачання відповідно до законів України.
Стаття 14 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання" встановлює, що діяльність у сфері питного водопостачання можуть здійснювати підприємства всіх форм власності, якщо інше не передбачено законами України.
Мережі, споруди, устаткування централізованого питного водопостачання населених пунктів як особливо важливі об'єкти життєзабезпечення приватизації не підлягають.
Зміна форми власності або перехід права власності на системи питного водопостачання (крім об'єктів централізованого питного водопостачання) здійснюється в порядку, передбаченому законом, за умови, що це не призведе до порушення режиму функціонування таких систем або їх частин, погіршення якості питної води та умов надання послуг споживачам, у тому числі до підвищення тарифів на послуги централізованого водопостачання.
Абзацом третім частини третьої статті 44 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання" визначено, що громадський контроль здійснюється шляхом отримання в установленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій повної, достовірної, своєчасної інформації про якість води в джерелах питного водопостачання, якість питної води, обсяги її реалізації та режими подачі, про порядок розрахунків тарифів на послуги централізованого водопостачання.
За таких обставин враховуючи вищевикладені норми законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачі, як представницькі органи місцевого самоврядування в силу закону повинні володіти інформацією щодо функціонування системи водопровідних мереж їх адміністративно-територіальної одиниці, незважаючи на те, що така інформація може ними і не створюватись.
Щодо правомірності дій виконавчого комітету Жмеринської міської ради та Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради під час надання відповіді ОСОБА_2 на заяву про отримання публічної інформації суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відповідно до статті 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
За правилами статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов'язані: 1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; 6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.
В силу статті 16 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань запитів на інформацію розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію та надання консультацій під час оформлення запиту. Запит, що пройшов реєстрацію у встановленому розпорядником інформації порядку, обробляється відповідальними особами з питань запитів на інформацію.
Пунктом 2 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:
1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;
2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;
4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;
5) юридичні особи публічного права, державні/комунальні підприємства або державні/комунальні організації, що мають на меті одержання прибутку, господарські товариства, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді, - щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага їх керівника, заступника керівника, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради.
Разом з цим, ч. 1 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначає чіткий перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію, а саме:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Доцільно наголосити, що вказаний перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
В силу ч. 4 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
Водночас, відповідно до положень ч. 1 ст. 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень: 1) ненадання відповіді на запит; 2) ненадання інформації на запит; 3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію; 4) неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону; 5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації; 6) несвоєчасне надання інформації; 7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом; 8) нездійснення реєстрації документів; 9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів.
Відтак судом встановлено, що в силу закону відповідачі повинні володіти інформацією про водопровідну мережу в селі Мала Жмеринка, доказів протилежного відповідачами до суду не було надано, відтак колегія суддів вважає, що жодної з підстав для відмови або не надання запитуваної позивачкою інформації, визначених ч. 1 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" відповідачами не наведено, а судом в ході розгляду справи не встановлено, відтак, така оскаржувана відповідь, а фактично відмова у її наданні, не може вважатися законною та обґрунтованою.
В той же час колегія суддів зазначає, що бездіяльність - це пасивна поведінка особи (суб'єкта владних повноважень), яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити відповідно до покладених на неї посадових обов'язків і згідно з законодавством України.
Зі змісту позовної заяви встановлено, що на думку позивачки, у відповідь на її інформаційний запит вона не отримала потрібну їй інформацію, водночас колегія суддів не погоджується з даним твердженням, так як власна незгода позивачки з наданою відповіддю не свідчить про бездіяльність виконавчого комітету Жмеринської міської ради, оскільки у даному випадку все ж таки було реагування на одержаний відповідачем запит.
Частини друга - третя статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначають, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
Аналіз положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" дає підстави для висновку, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація. При цьому, запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог п. 1-3 ч. 2 ст. 6 цього Закону.
Ці вимоги є "трискладовим тестом", який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Доступ до інформації може бути обмежено за умови додержання сукупності всіх трьох підстав.
Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації "трискладового тесту".
Верховний Суд звернув увагу на те, що положення ч. 2 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі "трискладового тесту".
Отже, обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Поряд з цим, Верховний Суд наголошує на тому, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових "трискладового тесту" означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 30.01.2020 у справі №806/1959/16, та постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі №9901/249/19.
Відповідно до наданої відповіді від 08.06.2023 №25-запит, Виконавчий комітет Жмеринської міської ради повідомляє, що водопровідна мережа в селі Мала Жмеринка, знаходиться на обслуговуванні ВСП Київська дирекція БМЕС АТ "Укрзалізниця". Однак, суд зауважує, що виконавчий комітет відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" зобов'язаний був направити цей запит Управлінню житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради та ВСП Київська дирекція БМЕС АТ "Укрзалізниця", проте вказаних дій останнім не було вчинено, як і не було наведено обґрунтування щодо відсутності запитуваної інформації та підстав передачі водопровідної мережі на обслуговування іншої установи.
З матеріалів справи встановлено, що заяву на отримання публічної інформації було направлено на електронну адресу Виконавчого комітету Жмеринської міської ради, проте вказаний запит також адресувався і Управлінню житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради.
Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради у відзиві на позовну заяву та відзиві на апеляційну скаргу вказує, що позивачу було надано письмову відповідь згідно з Наказом Міністерством юстиції України №1000/5 від 18.06.2015 року "Про затвердження Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях". Далі зазначено про те, що на фірмовому бланку Виконавчого комітету Жмеринської міської ради було надано узагальнену відповідь від Виконавчого комітету та Управління житлово-комунального господарства.
Виконавчий комітет Жмеринської міської ради у відзиві на позовну заяву зазначив, що відповідач належним чином проінформував позивача тією інформацією, що знаходиться у його володінні, надавши вичерпну відповідь листом від 10.07.2023 року за вих.№29-запит.
На виконання вимог ухвали суду виконавчим комітетом Жмеринської міської ради надіслано витребувані відповіді на запити. Зі змісту наданих відповідей, на які посилались відповідачі встановлено, що відповідь від 10.07.2023 року за вих.№29-запит, а також відповідь від 16.06.2023 на №29-запит стосувались заяви ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 14.06.2023 року, у якій запитувалась інша інформація ніж у заяві про отримання публічної інформації від 05.06.2023. У відповіді від 10.07.2023 року виконавчий комітет Жмеринської міської ради повідомляв позивачку щодо обліку криниць населених пунктів Леляцького старостинського округу, в той час як у заяві про отримання публічної інформації позивачка запитувала інформацію щодо обліку водопровідних мереж села Мала Жмеринка (кількість абонентів, видача дозволів на підключення, сплата обов'язкових внесків тощо).
Відтак суд відхиляє доводи відповідачів, що позивачці була надана вичерпна відповідь на її запит від 05.06.2023, оскільки лист виконавчого комітету Жмеринської міської ради від 10.07.2023 взагалі не містив інформацію, яку запитувала відповідачка у заяві від 05.06.2023.
З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку про те, що Жмеринська міська рада повинна була надати повну та вичерпну відповідь на запит позивачки в межах чинного законодавства та наявної інформації, а тому оскаржувана відповідь/відмова у наданні позивачці є очевидно протиправною. Поряд з цим апеляційний суд зазначає також і про протиправну бездіяльність Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради, оскільки вказаний суб'єкт владних повноважень жодним чином не відреагував на заяву позивачки про отримання публічної інформації.
Статтею 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Відтак суд апеляційної інстанції зважаючи на зміст запитуваної позивачкою інформації у заяві на отримання публічної інформації вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно дефініції, наведеної у ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації", публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Однією з основних "ознак" публічної інформації є те, що вона повинна бути "готовою", тобто створеною на момент отримання запиту розпорядником. Закон України "Про доступ до публічної інформації" не регулює відносини зі створення інформації (надання витягів, довідок, пояснень, роз'яснень тощо). Розпорядник інформації зобов'язаний надати ту інформацію, яка вже існує і зафіксована на певному матеріальному носієві.
У пункті 1.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29 вересня 2016 року також роз'яснено, що "не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
Крім того, у вказаній постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України роз'яснено: "Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною".
Не є створенням інформації, якщо для надання відповіді не потрібно залучати "значні інтелектуальні зусилля", проводити "змістовний аналіз".
Змістовним аналізом може бути надання висновку щодо певного документа, аналіз чи узагальнення, надання висновку щодо співвідношення його частини, здійснення нових розрахунків тощо.
Аналітичною обробкою може вважатись опис чи переказ повного змісту документа, певного відео, аудіо чи фото, що полягає у перенесенні інформації на новий матеріальний носій. Тобто йдеться не просто про копіювання інформації, а про її створення у новому форматі, що потребує змістовного аналізу.
Таким чином, право на інформацію та право на звернення є окремими конституційними правами особи та мають різну юридичну природу. Цим, зокрема, пояснюється те, що порядок реалізації цих прав регулюється двома законами.
Суть запиту на інформацію зводиться до прохання надати інформацію, якою володіє розпорядник. Закон України "Про доступ до публічної інформації" надає право доступу до вже існуючої інформації (документів) і не вимагає створення у відповідь на запит нової інформації (зокрема, шляхом проведення аналітичної роботи).
Інші прохання чи вимоги про надання загальної інформації, яка можливо і не створювалася, розглядаються відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Конституція України встановлює, що усі громадяни мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглядати звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Статтею 5 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Відтак, розглянувши вимоги позивачки про зобов'язання відповідачів надати конкретну запитувану інформацію, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині, з огляду на наступне.
Суд виходить з того, що за приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
З аналізу статей 13, 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" вбачається, обов'язок надавати достовірну, точну та повну інформацію покладається на розпорядника інформації. Як слідує, повноваження відповідача стосовно надання відповіді на запит є його компетенцією, як розпорядника інформацією.
Відповідно до змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб'єкта владних повноважень.
Суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм у межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Відтак, згідно з положеннями Конституції України та КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Частина четверта статті 245 КАС України визначає, що у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Вказана правова позиція висловлена також в рішення Верховного Суду від 20.12.2023 у справі №№990/178/23.
На підставі викладеного, виходячи з заявлених позовних вимог, ураховуючи висновки суду про наявність підстав для задоволення позову в частині визнання дій/бездіяльності протиправними, колегія суддів убачає підстави зобов'язати Виконавчий комітет Жмеринської міської ради Вінницької області та Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради розглянути заяву про отримання публічної інформації ОСОБА_1 від 05.06.2023 року та надати відповідь у межах законодавства про доступ до інформації.
Стосовно позовної вимоги позивачки визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Жмеринської міської ради, щодо не ведення кількості (без прізвищ, імен по батькові) абонентів водопровідної мережі, які приєднані до відповідної мережі що є комунальною власністю Жмеринської міської ради, та яка розташована в селі Мала Жмеринка, суд апеляційної інстанції зазначає, що в рамках даної адміністративної справи предметом спору є правомірність надання чи не надання відповіді позивачці на підставі Закону України "Про доступ до публічної інформації", відтак вказана вимога не підлягає задоволенню.
Поряд з цим, вимога позивача щодо встановлення судового контролю за виконанням судового рішення задоволенню не підлягає, оскільки останній не надав доказів того, що відповідачі можуть намагатись ухилитись від виконання цього судового рішення. До того ж, зазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об'єктивних обставин, які підтверджені належними та допустимими доказами.
VII. ВИСНОВКИ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ч. 2 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість доводів апеляційної скарги і про наявність підстав вважати висновки суду першої інстанції, такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та призвели до неправильного її вирішення, через що рішення суду належить скасувати та прийняти нову постанову про часткове задоволення позовної заяви.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовну заяву задовольнити частково.
Визнати протиправною відповідь Виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області на заяву ОСОБА_1 від 05.06.2023 року викладену у листі від 08.06.2023 № 25-запит.
Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Жмеринської міської ради щодо ненадання відповіді на заяву ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 05.06.2023 року.
Зобов'язати Виконавчий комітет Жмеринської міської ради Вінницької області та Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради розглянути заяву ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 05.06.2023 року та надати відповідь з урахуванням висновків суду.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Моніч Б.С.
Судді Залімський І. Г. Кузьмишин В.М.