28 лютого 2024 року справа №200/7586/21
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Казначеєва Е.Г., Гаврищук Т.Г., розглянув у письмовому провадженні апеляційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року у справі № 200/7586/21 (головуючий І інстанції Аляб'єв І.Г.) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Лиманської міської ради Донецької області про скасування наказу та зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі - відповідач 1), в якому, просила: визнати протиправним та скасувати наказ відповідача 1 від 12.11.2020 року № 5898-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та надання у власність земельної ділянки»; зобов'язати відповідача 1 затвердити проект землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, розташованої на території Лиманської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Дробишевської сільської ради Лиманського району Донецької області), розмір земельної ділянки 2,0000 га, кадастровий номер 1423055400:03:000:1930 із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарського господарства та надати земельну ділянку у власність позивачу.
Ухвалою суду від 27.08.2021 року залучено у якості співвідповідача Лиманську міськраду.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 05.10.2021 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 12.11.2020 року № 5898-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та надання у власність земельної ділянки»; зобов'язано Лиманську міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, розташованої на території Лиманської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Дробишевської сільської ради Лиманського району Донецької області), розмір земельної ділянки 2,0000 га кадастровий номер 1423055400:03:000:1930 із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарського господарства та надати земельну ділянку у власність позивачу.
Відповідачем 2 подано апеляційну скаргу на рішення суду, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача 2 затвердити проект землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, розташованої на території Лиманської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Дробишевської сільської ради Лиманського району Донецької області), розмір земельної ділянки 2,0000 га кадастровий номер 1423055400:03:000:1930 із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарського господарства та надати земельну ділянку у власність позивачу, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову через порушення норм матеріального, процесуального права, неповне з'ясування обставин.
В обгрунтування доводів посилався на те, що суд не надав оцінку інформації ДЗК, за якою 12.03.2021 року у Державному реєстрі прав на нерухоме майно зареєстровано право власності відповідача 2 на спірну земельну ділянку, тому є хибним висновок суду першої інстанції щодо зміни суб'єкта, що здійснює розпорядження відповідною ділянкою, в силу Закону № 1423, оскільки набуття права комунальної власності на спірну земельну ділянку відбулося згідно акту приймання-передачі земельних ділянок на підставі наказу відповідача 1 від 28.01.2021 року № 23-ОТГ. Також, є хибним посилання суду першої інстанції на правову позицію Верховного суду в постанові від 06.03.2019 року у справі № 1640/2594/18, оскільки вона сформована не за подібних обставин. Оскільки до відповідача 2 не надходив проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки з відповідним клопотанням позивача про його затвердження та передачу у власність, то позивачем не виконано всі умови, спрямовані на реалізацію права на отримання земельної ділянки в порядку безоплатної приватизації, що передбачено ЗК України. Апелянт вважає, що між позивачем та відповідачем 2 відсутній публічно-правовий спір, оскільки, як суб'єкт владних повноважень, відповідач 2 не вчиняв дії (бездіяльність), результатом яких було б порушення прав позивача.
Позивачем та відповідачем 1 подано відзиви на апеляційну скаргу, в яких просили відмовити у її задоволенні.
Відповідно до ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, вивчив доводи апеляційної скарги, відзивів, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 09.08.2019 року № 3810-сг позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, розташованої на території Лиманської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Дробишевської сільської ради Лиманського району Донецької області) за межами населених пунктів для ведення особистого селянського господарства (а.с. 5).
Наказом відповідача 1 від 4 червня 2020 року позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою. Підставою вказано окремі недоліки проекту (а.с. 7-8).
Позивачем повторно подано проект землеустрою до відповідача 1, наказом відповідача 1 від 12 листопада 2020 відмовлено у його затвердженні, оскільки у проекті землеустрою не зазначена охоронна зона вздовж об'єкта енергетичної лінії електропередач (а.с. 14).
За ч.ч. 6-7 статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Згідно ч.ч. 8, 9 ст. 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно ч. 6 ст. 186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
За ч. 6 статті 186-1 ЗК підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
В частині скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 12.11.2020 року № 5898-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та надання у власність земельної ділянки» рішення суду сторонами не оскаржене.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Апелянт посилався на те, що суд не надав оцінку інформації ДЗК, за якою 12.03.2021 року у Державному реєстрі прав на нерухоме майно зареєстровано право власності відповідача 2 на спірну земельну ділянку, тому є хибним висновок суду першої інстанції щодо зміни суб'єкта, що здійснює розпорядження відповідною ділянкою, в силу Закону № 1423, оскільки набуття права комунальної власності на спірну земельну ділянку відбулося згідно акту приймання-передачі земельних ділянок на підставі наказу відповідача 1 від 28.01.2021 року № 23-ОТГ. Також, апелянт вважає, що між позивачем та відповідачем 2 відсутній публічно-правовий спір, оскільки, як суб'єкт владних повноважень, відповідач 2 не вчиняв дії (бездіяльність), результатом яких було б порушення прав позивача.
Згідно інформації з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку від 19.07.2021 року власником спірної земельної ділянки є відповідач 2 з 12.03.2021 року (а.с. 65).
Дійсно, з 12.03.2021 року зареєстровано право власності на спірну земельну ділянку за відповідачем 2, однак, відсутні правові підстави для звернення позивача з заявою про затвердження документації із землеустрою та надання у власність земельної ділянки, оскільки позивач вже звертався з такою заявою до відповідача 1, наказ якого, прийнятий за результатами розгляду такої заяви, визнано протиправним та скасовано судом першої інстанції.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28 квітня 2021 року № 1423-ІХ змінено суб'єкта, що здійснює розпорядження відповідною ділянкою - з органів Держгеокадастру на відповідний орган місцевого самоврядування.
Таким чином, у спірних відносинах відбулось наступництво прав та обов'язків суб'єкта владних повноважень, яке, попри відсутність правонаступництва як юридичних осіб, не може мати наслідком порушення права особи на захист.
Отже, орган, до якого перейшли владні повноваження має відновити права особи, порушені органом, який раніше здійснював управлінські функції у цій сфері. Протилежне позбавить позивача права на захист, що є неприпустимим.
Таким чином, є хибним доводи апелянта про відсутність публічно-правового спору між позивачем та відповідачем 2.
Крім того, на дату звернення позивача до відповідача 1 із заявою про затвердження проекту землеустрою спірної земельної ділянки та дату прийняття наказу, спірна земельна ділянка була зареєстрована за відповідачем 1.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28 квітня 2021 року № 1423-IX, який набрав чинності 27 травня 2021 року, розділ X «Перехідні положення Земельного кодексу України» доповнено пунктом 24, відповідно до якого з дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними. Надані до дня набрання чинності цим пунктом рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов'язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.
Землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель: а) що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук); б) оборони; в) природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об'єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення; г) зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; ґ) під будівлями, спорудами, іншими об'єктами нерухомого майна державної власності; д) під об'єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем державної власності; е) визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.
Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.
Надані до дня набрання чинності цим пунктом рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов'язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом.
Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.
Враховуючи вищевикладене та відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28 квітня 2021 року № 1423-IX, який набрав чинності 27 травня 2021 року, Головне управління Держгеокадастру втратило право розпорядження землями державної власності, не є розпорядником земельної ділянки, спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності Лиманської міської ради Донецької області, яка є її розпорядником.
Щодо способу захисту порушених прав позивача.
Верховний суд в постанові від 06.03.2019 року у справі № 1640/2594/18 виклав наступну правову позицію.
Згідно норм Земельного кодексу України єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Слід зазначити, що зобов'язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження такого проекту без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи N R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні».
За результатами розгляду цієї справи Верховний суд змінив судові рішення та зобов'язав відповідача затвердити проект землеустрою з урахуванням висновків, викладених у відповідному судовому рішенні.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України судом враховано правову позицію Верховного суду в постанові від 6 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18.
На підставі викладеного, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції про зобов'язання Лиманської міської ради затвердити проект землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, розташованої на території Лиманської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Дробишевської сільської ради Лиманського району Донецької області), розмір земельної ділянки 2,0000 га кадастровий номер 1423055400:03:000:1930 із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарського господарства та надати земельну ділянку у власність позивачу.
Отже, спір за суттю вимог судом першої інстанції вирішений правильно, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду.
Керуючись ст.ст. 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року у справі № 200/7586/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Лиманської міської ради Донецької області про скасування наказу та зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.
Повний текст постанови складений 28 лютого 2024 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий І.В. Геращенко
Судді: Т.Г. Гаврищук
Е.Г. Казначеєв