20 лютого 2024 рокуЛьвівСправа № 460/13707/23 пров. № А/857/18105/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді - Ніколіна В.В.,
суддів - Качмара В.Я., Затолочного В.С.,
за участі секретаря судового засідання - Гриньків І.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року (суддя -Борискін С.А., м. Рівне) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вараської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, керівник Вараської окружної прокуратури в інтересах держави про визнання дій протиправними,-
ОСОБА_1 у червні 2023 року звернувся до суду з адміністративним позовом до Вараської районної державної адміністрації, в якому просив визнати протиправними дії посадових осіб відповідача, що виражені у складані листа від 17.10.2022 №№3511/01-33/22 на підтвердження факту не прийняття розпорядження Володимирецької районної державної адміністрації щодо затвердження проекту землеустрою про відведення у власність ОСОБА_2 земельної ділянки. В обґрунтування позовних вимог зазначає, щоу провадженні Володимирецького районного суду Рівненської області перебуває на розгляді цивільна справа №556/871/23 за позовом керівника Вараської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Володимирецької селищної ради до нього та ОСОБА_2 про скасування державної реєстрації та витребування земельних ділянок. Вказує, що дослідивши позовну заяву в такій справі, йому стало відомо, що в основу підстав позову покладено інформацію, викладену в листі відповідача від 17.10.2022 №№3511/01-33/22, де зазначалось, що протягом 2012 року розпорядження щодо затвердження проекту землеустрою про відведення земельної ділянки у власність для ОСОБА_2 не приймалось. Разом з тим, позивач зазначав про існування відповідного розпорядження Володимирецької районної державної адміністрації "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність" від 20.12.2013 №359, на підставі якого було зареєстроване право власності на земельну ділянку, яку він отримав в дар. За наведених обставин, позивач вважав, що дії відповідача із складання листа від 17.10.2022 спрямовані на дискредитацію набуття ним права власності на земельну ділянку, а тому просив позов задовольнити повністю.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з ухваленим судовим рішення, його оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити. В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, щойого позовна вимога не є про скасування листа Вараської районної державноїадміністрації, оскільки такий не є нормативним актом індивідуальної дії. Вказує, що фактично дії відповідача, що є предметом оскарження, покладені в основу та є правовою підставою для позбавлення позивача права власності на земельну ділянку. Вказує, що інформація у листі від 17.10.2022 №№3511/01-33/22 про відсутність розпорядження щодо затвердження проекту землеустрою є неправдивою, оскільки таке розпорядження приймалось, а саме розпорядження Володимирецької районної державної адміністрації "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність" від 20.12.2013 №359, на підставі якого було зареєстроване право власності на земельну ділянку.
Відповідач, третя особа подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких просять залишити таку без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення третьої особи,переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що провадженні Володимирецького районного суду знаходиться цивільна справа №556/871/23 за позовом керівника Вараської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Володимирецької селищної ради до ОСОБА_2 , ОСОБА_1 про скасування державної реєстрації та витребування земельних ділянок.
Як зазначив позивач та не заперечував відповідач, ознайомившись із матеріалами такої цивільної справи, ОСОБА_1 стало відомо про наявність листа Вараської районної державної адміністрації (Вараської районної військової адміністрації) від 17.10.2022 №№3511/01-33/22, що надсилався у відповідь на запит керівника Вараської окружної прокуратури.
Зі змісту листа Вараської районної державної адміністрації (Вараської районної військової адміністрації) від 17.10.2022 №№3511/01-33/22 судом встановлено, що таким листом, у відповідь на запит прокуратури щодо стану додержання вимог земельного законодавства на території Вараського району було надіслано належним чином завірену копію розпорядження голови Володимирецької районної державної адміністрації від 05.02.2012 "Про надання дозволу про розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки".
Також у листі повідомлено про те, що протягом 2012 року розпорядження Володимирецької районної державної адміністрації щодо затвердження проекту землеустрою про відведення земельної у власність для громадянки ОСОБА_2 не приймались.
Крім того, інформовано, що висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_3 на території Красносільської сільської ради Володимирецького району Рівненської області від 14.05.2012, начальником відділу будівництва та розвитку інфраструктури, господарства та енергозбереження житлово-комунального райдержадміністрації не погоджувався.
Не погоджуючись із діями відповідача щодо складання зазначеного листа, з огляду на його зміст, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що лист від 17.10.2022 №3511/01-33/22, адресований керівнику Вараської окружної прокуратури, із складанням якого позивач пов'язує порушення своїх прав щодо затвердження проекту землеустрою, не є нормативно-правовим актом або актом індивідуальної дії, а відтак, ні сам по собі лист, який не є рішенням суб'єкта владних повноважень, ні дії щодо його складання, не породжують для позивача ні прав ні обов'язків, не створюють для нього жодних юридичних наслідків.
Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Пунктами 18, 19 частини 1 статті 4 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє ці акти від нормативних, є їх правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їх конкретність, а саме чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративних правовідносин, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, індивідуальних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
До подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 09.04.2019 у справі №9901/611/18 та від 18.09.2019 у справі №9901/801/18.
Окрім того, в абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
Як вірно зазначає суд першої інстанції, лист Вараської районної державної адміністрації (Вараської районної військової адміністрації) від 17.10.2022 №3511/01-33/22 не може вважатися нормативно-правовим актом (не містить нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян), або ж актом індивідуальної дії, оскільки не направлений на управління поведінкою будь-яких осіб у публічних відносинах.
Разом з цим, в будь-якому випадку, судовому захисту підлягає лише порушене право, а не будь яке притаманне суб'єктивне право особи.
Так, статтею 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або охоронюваний законом інтерес якої порушені такою діяльністю.
Рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб'єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Водночас обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Відповідаючи на питання чи має позивач законний інтерес в оскарженні спірних дій відповідача у розумінні приписів статті 5 КАС України, суд виходить із такого.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.
Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.
За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:
а) виходить за межі змісту суб'єктивного права;
б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;
в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;
г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;
д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;
є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб'єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.
З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.
Для визначення інтересу як об'єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");
(д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
Такий підхід у питанні судового захисту законних інтересів осіб сформовано Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 та застосовано у низці постанов, зокрема, від 11.07.2019 у справі № 826/14642/15, від 31.03.2021 у справі № 640/21611/19, від 15.07.2021 у справі № 826/25318/15.
Також у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 Верховний Суд визначив загальні підходи до визначення ознак "потерпілого" від порушення законного інтересу:
(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;
(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);
(г) існує причинно-наслідковий взаємозв'язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.
Лист від 17.10.2022 №3511/01-33/22, адресований керівнику Вараської окружної прокуратури, із складанням якого позивач пов'язує порушення своїх прав щодо затвердження проекту землеустрою, не є нормативно-правовим актом або актом індивідуальної дії, а відтак, ні сам по собі лист, який не є рішенням суб'єкта владних повноважень, ні дії щодо його складання, не породжують для позивача ні прав ні обов'язків, не створюють для нього жодних юридичних наслідків.
Суд першої інстанції вірно зазначив, що незгода позивача із оскаржуваними діями відповідача не набула характеру юридичного спору, який міг би бути вирішений у порядку адміністративного судочинства.
Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
З'ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішень, дій чи бездіяльності, котрі оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності спірних рішень, дій чи бездіяльності.
До подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 28.11.2022 у справі №826/11325/17.
Колегія суддів вказує, що відомості, які містяться у листі Вараської районної державної адміністрації (Вараської районної військової адміністрації) від 17.10.2022 №3511/01-33/22, мають виключно інформативний характер.
Обставини набуття земельної ділянки у власність ОСОБА_2 є предметом спору у справі №556/871/23 за позовом Вараської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Володимирецької селищної ради до ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , про скасування державної реєстрації права власності за ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 1,9 га, к.н. 5620885800:04:033:0018, та витребування з незаконного володіння ОСОБА_1 у комунальну власність територіальної громади в особі Володимирецької селищної ради земельних ділянок, яка зупинена до розгляду зазначеної справи.
Таким чином, оспорювані у справі дії відповідача щодо складання листа від 17.10.2022 №3511/01-33/22, як і сам лист, не мають безпосереднього впливу на суб'єктивні права та обов'язки позивача шляхом позбавлення можливості реалізувати належні йому права або шляхом покладення на нього будь-яких обов'язків.
Отже, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.
В підсумку, апеляційний суд переглянув оскаржуване рішення суду і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.
Міркування і твердження апелянта не спростовують правильності правових висновків цього рішення, у зв'язку з чим його апеляційна скарга на рішення суду не підлягає задоволенню.
Згідно із статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам статті 242 КАС України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги колегією суддів не встановлено.
Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.
Керуючись ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року у справі №460/13707/23- без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді В. Я. Качмар
В. С. Затолочний
Повне судове рішення складено 22 лютого 2024 року