10 січня 2024 року справа № 580/9272/23
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кульчицького С.О., розглянувши за правилами спрощеного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Першого заступника керівника Звенигородської окружної прокуратури в інтересах держави до Тальнівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник керівника Звенигородської окружної прокуратури (далі - позивач) в інтересах держави з позовом до Тальнівської міської ради (далі - відповідач), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати відповідача вжити заходів щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Звенигородською окружною прокуратурою у межах наданих повноважень відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вивчено інформацію Тальнівської міської ради щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини та встановлено, що він не створений відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини». Позивач вказує, що орган місцевого самоврядування в особі Тальнівської міської ради зобов'язаний створити у своєму складі спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу) у який увійшло місто Тальне. Згідно з інформацією Тальнівської міської ради від 13.02.2023 № 01-09/853 (на запит Звенигородської окружної прокуратури від 07.02.2023 № 50/3-77 вих 23) у Черкаській області наявний орган охорони культурної спадщини - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, повноваження якого визначено Законом України «Про охорону культурної спадщини». До основних завдань даного органу відноситься, зокрема, забезпечення реалізації державної політики на території Черкаської області у сфері охорони культурної спадщини. Відповідач вважає недоцільним створення у Тальнівській міській раді органу, який фактично дублюватиме функції уже наявного державного органу охорони культурної спадщини, а саме - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації. Звенигородською окружною прокуратурою 14.07.2023 за № 50/83-556 вих 23 скеровано повторний запит на адресу Тальнівської міської ради, у якому порушувалося питання щодо створення окремого відділу з питань охорони культурної спадщини та розгляду даного питання на засіданні профільної комісії Тальнівської міської ради. Згідно з відповіддю Тальнівської міської ради від 27.07.2023 № 01-09/4385 у Черкаській області наявний орган охорони культурної спадщини - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, повноваження якого визначено Законом України «Про охорону культурної спадщини». До основних завдань даного органу відноситься, зокрема, забезпечення реалізації державної політики на території Черкаської області у сфері охорони культурної спадщини. Відповідно до вищевикладеного, уповноважений орган, що забезпечує охорону культурної спадщини, не створювався. Відповідно до інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління) від 04.08.2023 № 02/01-02.03-08/730/02/01-02.03-08/17850 звернення Тальнівської міської ради щодо погодження керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, а також їх переадресування до Міністерства культури та інформаційної політики України до Управління не надходили. Позивач вказує, що Тальнівська міська рада допустила протиправну бездіяльність, оскільки не створила у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини відповідно до вимог законодавства.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 10.10.2023 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі за вказаним позовом та ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Відповідач позов не визнав, надавши відзив на позовну заяву, де зазначив, що заперечуючи проти позову, Тальнівська міська рада керується п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон), відповідно до якого, виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання затвердження за пропозицією міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання. Тобто міська рада не має повноважень вибирати, які потрібно створювати виконавчі органи та структуру, а саме за пропозицією міського голови затверджує структуру виконавчих органів. Такі повноваження належать міському голові, який визначає структуру та загальну чисельність виконавчих органів ради, про що також зазначено у п. 6 ч. 4 ст. 42 Закону. Відповідно до ч. 1 ст. 54 Закону міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад. Міська рада не може самостійно визначати та затверджувати структуру. Отже, відповідач лише за пропозицією міського голови затверджує структуру виконавчих органів ради. Так як у діях відповідача відсутня бездіяльність, позовні вимоги безпідставні.
Дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що позов підлягає до задоволення з наступних мотивів та підстав.
Судом встановлено, що місто Тальне (дата заснування або перша писемна згадка - 1609 рік) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» включено до Списку історичних населених місць України.
Згідно з інформацією Тальнівської міської ради від 13.02.2023 № 01-09/853 (на запит Звенигородської окружної прокуратури від 07.02.2023 № 50/3-77 вих 23) у Черкаській області наявний орган охорони культурної спадщини - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, повноваження якого визначено Законом України «Про охорону культурної спадщини». До основних завдань даного органу відноситься, зокрема, забезпечення реалізації державної політики на території Черкаської області у сфері охорони культурної спадщини. Відповідач вважає недоцільним створення у Тальнівській міській раді органу, який фактично дублюватиме функції уже наявного державного органу охорони культурної спадщини, а саме - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.
Звенигородською окружною прокуратурою 14.07.2023 за № 50/83-556 вих 23 скеровано повторний запит на адресу Тальнівської міської ради, у якому порушувалося питання щодо створення окремого відділу з питань охорони культурної спадщини та розгляду даного питання на засіданні профільної комісії Тальнівської міської ради.
Згідно з відповіддю Тальнівської міської ради від 27.07.2023 № 01-09/4385 у Черкаській області наявний орган охорони культурної спадщини - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, повноваження якого визначено Законом України «Про охорону культурної спадщини». До основних завдань даного органу відноситься, зокрема, забезпечення реалізації державної політики на території Черкаської області у сфері охорони культурної спадщини. Відповідно до вищевикладеного, уповноважений орган, що забезпечує охорону культурної спадщини, не створювався.
Відповідно до інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління) від 04.08.2023 № 02/01-02.03-08/730/02/01-02.03-08/17850 звернення Тальнівської міської ради щодо погодження керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, а також їх переадресування до Міністерства культури та інформаційної політики України до Управління не надходили.
Вважаючи бездіяльність Тальнівської міської ради щодо неутворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини відповідно до вимог законодавства протиправною перший заступник керівника Звенигородської окружної прокуратури звернувся до суду із даним позовом в інтересах держави.
Згідно з преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-ІІІ (далі - Закон № 1805-ІІІ) цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Статтею 1 Закону № 1805-ІІІ визначено, зокрема, таке:
- культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини;
- об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Частиною третьою статті 3 Закону № 1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону № 1805-ІІІ).
Отже, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-ІІІ.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Абзац 11 частини першої статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) встановлює, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Згідно з частинами п'ятою та шостою статті 3 Закону № 1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
З матеріалів справи слідує, що Тальнівською міською радою не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Вказане підтверджується листами відповідача від 13.02.2023 № 01-09/853 та від 27.07.2023 № 01-09/4385 на звернення керівника Звенигородської окружної прокуратури, у яких відповідач вказав, що у Черкаській області наявний орган охорони культурної спадщини - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, повноваження якого визначено Законом України «Про охорону культурної спадщини». До основних завдань даного органу відноситься, зокрема, забезпечення реалізації державної політики на території Черкаської області у сфері охорони культурної спадщини. Відповідно до вищевикладеного, уповноважений орган, що забезпечує охорону культурної спадщини, не створювався.
Водночас у запиті Звенигородської окружної прокуратури від 14.07.2023 № 50/83-556 вих 23 повідомлено Тальнівську міську раду, що в разі порушень вимог чинного законодавства та відсутності дієвих заходів до їх усунення, окружною прокуратурою будуть вживатися заходи позовного характеру з метою захисту інтересів держави.
Суд зазначає, що положення Закону № 1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші органи, як наприклад Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.
Отже, посилання відповідача на наявність спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у Черкаській області (Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації), який забезпечує реалізацію державної політики на території Черкаської області у сфері охорони культурної спадщини є безпідставними.
Неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов незаконними, а отже відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини міста Тальне.
Необхідність створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу Тальнівської міської ради також зумовлено тим, що на території Тальнівської громади розташовано пам'ятку архітектури національного значення - Мисливський замок та поряд із нею, на території міста і його околиць виявлено залишки двох поселень трипільської культури, трьох - доби бронзи та трьох - черняхівської культури.
Відтак, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Тальнівської міської ради є порушенням вимог Закону № 1805-ІІІ та, на переконання суду, унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Тальнівської міської територіальної громади.
Захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави згідно зі ст.1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" відносяться до мети здійснення функцій прокуратури України.
Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, звертатися до суду з позовом (п. 1 ч. 6 ст. 23 вказаного Закону).
Зважаючи, що саме відповідач допустив спірну бездіяльність, суд дійшов висновку, що у цьому випадку порушені саме державні інтереси, і прокурор на підставі наведеної норми звернувся в суд обґрунтовано.
За нормами частин 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів позивача, оцінивши наявні в матеріалах справи докази в їх сукупності, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення даного позову.
Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки доказів понесення таких витрат суду не надано, відсутні підстави для розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 6, 14, 242-245, 255, 295 КАС України, суд,
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Тальнівської міської ради щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язати Тальнівську міську раду (вул. Соборна 28, м. Тальне, Черкаська область, 20401, код ЄДРПОУ 36566327) вжити заходів щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Копію рішення направити учасникам справи.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку на подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом 30 днів з складення повного тексту судового рішення.
Суддя Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ