ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/21708/21 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України, Київського апеляційного суду про визнання протиправною бездіяльності та стягнення суддівської винагороди,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Державної судової адміністрації України та Київського апеляційного суду, у якому з урахуванням уточненої позовної заяви просить:
- визнати протиправною бездіяльність Державної судової адміністрації України щодо незабезпечення належного фінансування фонду заробітної плати Київського апеляційного суду та дії щодо обмеження нарахування та виплати судді ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року із застосуванням ст. 29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік»;
- стягнути з Державної судової адміністрації України, як головного розпорядника бюджетних коштів, на користь судді ОСОБА_1 608 380,50 грн. суддівської винагороди в частині суми обмеження, встановленого ч. 1 ст. 29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік» за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року за рахунок бюджетної програми 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів», розпорядником якої є ДСА України, в порядку, передбаченому Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» і постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2011 року №845 «Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у зв'язку з обмеженнями, введеними Законом України від 13.04.2020 № 553-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі - Закону № 553), який набрав чинності 18.04.2020, за період з 18.04.2020 по 27.08.2020 фактично позивачу виплачено лише суддівську винагороду у фіксованому розмірі - 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 01.01.2020, як це передбачалося ч. 1, 3 ст. 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», тобто всупереч вимог ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року позовні вимоги задоволено частково. Стягнуто на користь ОСОБА_1 недоотриману суддівську винагороду у розмірі 608 380,50 грн. за період з 18.04.2020 по 27.08.2020 з утриманням з цієї суми, передбачених законом податків та обов'язкових платежів при її виплаті, шляхом безспірного списання коштів з бюджетної програми 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів», головним розпорядником якої є Державна судова адміністрація України. У решті заявлених позовних вимог відмовлено. Допущено рішення до негайного виконання у частині присудження на користь ОСОБА_1 виплати суддівської винагороди у межах суми стягнення за один місяць
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Державною судовою адміністрацією України подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати його і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 у повному обсязі.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права, неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи.
Апелянт зазначив, що Київський апеляційний суд як розпорядник коштів нижчого рівня не мав правових підстав для виплати у період за липень 2020 року суддівської винагороди без застосування обмежень, встановлених Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року №553-ІХ поза межами видатків державного бюджету, на власний розсуд вирішуючи який НПА потрібно виконувати.
Крім того апелянт наголошує, що рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 на спірні правовідносини з 18.04.2020 по 27.08.2020 не може вплинути, оскільки правовідносини у даній справі виникли до прийняття такого рішення, а останнє не містить положень щодо його ретроактивної дії.
Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року відкрито апеляційне провадження та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Позивачем відзиву на апеляційну скаргу подано не було, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.
Відповідно до частин першої, третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів зауважує, що позовні вимоги у задоволенні яких судом першої інстанції позивачу відмовлено, не є предметом оскарження у даній справі.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильності застосування норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 Указом Президента України від 10 лютого 1996 року № 120/96 призначена на посаду судді Гадяцького районного суду Полтавської області.
Постановою Верховної Ради України від 15 березня 2001 року № 2297-ІІІ обрана на посаду судді зазначеного суду безстроково.
Указом Президента України від 8 квітня 2004 року № 401/2004 переведена на роботу на посаді судді Шевченківського районного суду міста Києва. Постановою Верховної Ради України від 22 травня 2008 року № 301-VІ обрана на посаду судді апеляційного суду Київської області.
Указом Президента України від 28 вересня 2018 року № 297/2018 переведена на роботу на посаду судді Київського апеляційного суду.
У зв'язку із прийняттям Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року №553-ІХ, з 18.04.2020 по 27.08.2020, позивачу нараховувалась та виплачувалась (за вирахуванням податків та зборів) суддівська винагорода в розмірі 10 розмірів мінімальної заробітної плати станом на 01.01.2020 відповідно до ст. 29 Закону № 553, що призвело до зменшення суддівської винагороди.
Довідкою Київського апеляційного суду від 10.06.2021 №113/0421/21 зазначено, що розмір суддівської винагороди не отриманої позивачем за період карантину з 18.04.2020 по 27.08.2020 становить 608 380, 50 грн.
Вважаючи таку бездіяльність Державної судової адміністрації України щодо незабезпечення належного фінансування фонду заробітної плати Київського апеляційного суду та дії щодо обмеження нарахування та виплати позивачу суддівської винагороди за період з 18.04.2020 по 27.08.2020 із застосуванням ст. 29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік» протиправними, не погоджуючись із обмеженням розміру суддівської винагороди, позивач звернулась з даним позовом до суду.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідачами не доведено правомірність та обґрунтованість своїх дій щодо нарахування та виплати позивачу суддівської винагороди з урахуванням обмежень виплати суддівської винагороди. З огляду на вищевикладене, та враховуючи, що право позивача на отримання суддівської винагороди у належному та повному розмірі не може бути поставлено в залежність від виконання обов'язків державними органами в частині врахування внесених змін до законодавчих актів чи то до формування бюджету, суд виснував, що належним способом захисту порушеного права позивача є стягнення суддівської винагороди на користь позивача у розмірі 608 380,50 грн з відрахуванням обов'язкових податків та зборів шляхом безспірного списання коштів з бюджетної програми 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів», головним розпорядником якої є Державна судова адміністрація України.
Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Згідно з ст. 130 Конституції України, держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
Організація судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечення право кожного на справедливий суд визначено Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 02 червня 2016 року №1402-VIII.
Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом.
Положеннями ч. 1 ст.135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 2 ст. 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Згідно з ч. 3 ст. 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (яка, згідно з Рішенням Конституційного Суду від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, діє в редакції Закону №1774-VIII), базовий розмір посадового окладу судді становить: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
12 березня 2020 року набрала чинності Постанова Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19", якою з 12 березня 2020 року на всій території України встановлено карантин, кінцева дата якого з урахуванням внесених до вказаної Постанови змін неодноразово змінювалася, збільшуючи строк дії карантину.
Крім того, 18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року № 553-IX, яким Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" доповнено ст. 29 наступного змісту:
"Установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині 1 цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об'єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті).".
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до довідки Київського апеляційного суду від 10.06.2021 №113/0421/21 розмір суддівської винагороди не отриманої позивачем за період карантину з 18.04.2020 по 27.08.2020 становить 608 380, 50 грн.
Отже, з 18 квітня 2020 року суддівська винагорода нарахована та виплачена ОСОБА_1 з урахуванням обмежень, встановлених Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", що не заперечується сторонами, а отже є доведеним.
Водночас, Рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення ч.ч. 1, 3 ст. 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року № 294-ІХ зі змінами, абз. 9 п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ.
Зокрема, в Рішенні Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 зазначено, що вирішуючи питання щодо конституційності оспорюваних положень Закону № 294, Конституційний Суд України виходить із юридичної позиції, яку він неодноразово висловлював: оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов'язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007).
Крім того, виходячи з того, що предмет регулювання Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс), так само, як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
З огляду на викладене, Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.
В Рішенні Конституційного суду України від 28 серпня 2020 року №10-р/2020, також констатовано, що Конституційний Суд України зазначав, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування) (абзац п'ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 січня 2020 року № 1-р/2020). Установлення граничного розміру заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування), передбачене у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України (частини перша, третя статті 29 Закону № 294), є невизначеним щодо дії в часі та не забезпечує передбачуваності застосування цих норм права. Згідно з частиною першою статті 113 Конституції України, частиною першою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Тобто, оспорюваними положеннями статті 29 Закону № 294 заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб органів законодавчої та судової влади поставлені в залежність від виконавчої влади.
Також, в зазначеному Рішенні вказано, що Конституцією України встановлено, що виключно законами України визначається, зокрема, статус суддів (пункт 14 частини першої статті 92); незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України; вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється (частини перша, друга статті 126); держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (перше речення частини першої, частина друга статті 130).
Конституційний Суд України неодноразово звертав увагу на недопустимість обмеження законом незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013, від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020, від 11 березня 2020 року № 4-р/2020).
Проаналізувавши юридичні позиції щодо незалежності суддів, Конституційний Суд України дійшов висновку, що гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя; законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу (абзаци сьомий, восьмий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 березня 2020 року № 4-р/2020).
Таким чином, обмеження суддівської винагороди не відповідає гарантії незалежності суддів.
Конституційний Суд України вважає, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак, такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України.
Таке обмеження, також, може застосовуватися й до суддів, однак, після закінчення терміну його дії втрачені, у зв'язку з цим, обмеженням кошти необхідно компенсувати відповідними виплатами, оскільки, суддівська винагорода є складовим елементом статусу судді, визначеного Конституцією України.
У постанові від 03 березня 2021 року по справі 340/1916/20 Верховний Суд виклав правовий висновок, відповідно до якого Закон № 553-ІХ (яким внесено зміни до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", зокрема, доповнено його статтею 29 (п. 10 р. І Закону №553-ІХ) не є законом про судоустрій, ним чи іншим законом не вносилися зміни до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (стосовно розміру суддівської винагороди), а тому такий закон не може встановлювати розміру винагороди судді. Розбіжність між нормами (різних) законів щодо регулювання одних правовідносин (розміру суддівської винагороди), яка виникла у зв'язку з набранням чинності Законом № 553-ІХ, має вирішуватися на користь Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (п. 56).
Верховний Суд зазначив, що для спірних правовідносин спеціальними є норми ст. 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", які попри те, що в часі цей закон прийнятий раніше, мають пріоритет стосовно положень Закону №294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ).
Даний висновок, також, узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 23 червня 2021 року у справі №520/13014/2020.
За таких умов, колегія суддів висновує, що набрання 18 квітня 2020 року чинності Законом України "Про внесення змін до Закону України Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року № 553-IX, яким Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" доповнено ст. 29, не змінило правове регулювання правовідносин з нарахування та виплати суддівської винагороди.
З огляду на зазначене, невиплата позивачу суддівської винагороди у період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року включно у розмірі, визначеному ст. 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", є протиправною.
Всупереч приписам ч. 2 ст. 130 Конституції України та ч. 1 ст. 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", апелянт застосував до спірних правовідносин положення ст. 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", якими ці відносини не регулюються, внаслідок чого, безпідставно обмежив розмір суддівської винагороди позивача та в період з 18.04.2020 по 27.08.2020 виплачував зазначену винагороду в обмеженому розмірі.
Покликання апелянта на те, що у період з 18 квітня 2020 року до 28 серпня 2020 року положення ч. 1, 3 ст. 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" (у редакції Закону № 553-ІХ) були чинними і на підставі них здійснювалось нарахування та виплата позивачу суддівської винагороди, колегія суддів вважає необґрунтованими.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Таким чином, проаналізувавши доводи апеляційної скарги відповідача, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції у частині задоволення позовних вимог у цій справі.
Надаючи оцінку всім доводам апелянта, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга Державної судової адміністрації України підлягає залишенню без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року - без змін.
Судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, а тому, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати в цій справі перерозподілу не підлягають.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів,
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України залишити без задоволення, рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року у справі №640/21708/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач О.М.Кузьмишина
Судді М.І. Кобаль
Л.О. Костюк