ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №480/4126/22
адміністративне провадження № К/990/14869/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губська О.А., Кашпур О.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Перцова Т.С., Жигилій С.П.)
у справі №480/4126/22
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Сумської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2022 року ОСОБА_1 звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - П'ятнадцята кадрова комісія) від 13 вересня 2021 року №162 "Про неуспішне проходження прокурором атестації прокурором Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури Сумської області ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Сумської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року №407к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури з 22 жовтня 2021 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури або рівнозначній посаді в Окружній прокуратурі міста Суми з 22 жовтня 2021 року;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2021 року.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що приймаючи спірне рішення про неуспішне проходження нею, як прокурором, атестації П'ятнадцята кадрова комісія вийшла за межі своїх повноважень, оскільки була створена значно пізніше і не була задіяна під час складання позивачем іспиту 04 листопада 2020 року, та в порушення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 не мала права переглядати матеріали та рішення, прийняті попередніми кадровими комісіями щодо атестації прокурорів, у тому числі і рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Перша кадрова комісія), яким причини не складення нею іспиту визнані поважними та призначено нову дату складення іспиту. При цьому, на думку позивача, рішення П'ятнадцятої кадрової комісії не містить мотивів і обставин його прийняття та підстав відхилення рішення Першої кадрової комісії щодо перенесення атестації позивача, яке не визнане нечинним та не скасоване.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №162 про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності на навички прокурором Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури Сумської області ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Сумської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року №407к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури Сумської області. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури Сумської області з 22 жовтня 2021 року. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 101 252 грн. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року в частині задоволення позовних вимог та прийнято в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
5. Не погоджуючись із вказаним рішенням суду апеляційної інстанції ОСОБА_1 звернулась з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 08 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 працювала на посаді прокурора Сумського відділу Сумської місцевої прокуратури Сумської області.
8. 10 жовтня 2019 року ОСОБА_1 подала Генеральному прокурору заяву про переведення її на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
9. Позивач успішно склала перший етап атестації у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора і була допущена до другого етапу анонімного тестування.
10. 04 листопада 2020 року за результатами проходження складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (другий етап атестації) позивач набрала 87 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (93 бали).
11. 19 листопада 2020 року позивач звернулась із заявою до Першої кадрової комісії щодо можливості вважати складений іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички таким, що не відбувся та призначення нової дати складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
12. 20 листопада 2020 року Перша кадрова комісія рішенням, оформленим протоколом №12, заяву ОСОБА_1 задовольнила: внесла її до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; виключила ОСОБА_1 зі списку осіб, які 04 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації вирішила призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички; зазначила про необхідність поінформувати Офіс Генерального прокурора про прийняте рішення.
13. Наказом Генерального прокурора від 16 липня 2021 року №236 припинено діяльність, зокрема Першої кадрової комісії та наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 створено П'ятнадцяту кадрову комісію, якій передано матеріали атестації прокурорів.
14. 05 серпня 2021 року Департамент кримінально-правової політики та захисту інвестицій надіслав голові П'ятнадцятої кадрової комісії для розгляду інформацію та список прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яким кадровими комісіями вирішено призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, про те конкретної дати (часу) не визначено.
15. Згідно із протоколом засідання П'ятнадцятої кадрової комісії від 09 серпня 2021 року комісія на підставі вивчення зазначеного вище листа витребувала з кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора матеріали атестації прокурорів щодо яких, зокрема, першою кадровою комісією прийнято процедурне рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту на загальні здібності і навички з метою вирішення питання включення даних прокурорів до графіку складання цього іспиту.
16. 25 серпня 2021 року П'ятнадцята кадрова комісія розглянула питання про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки ОСОБА_1 , за наслідками якого вирішила не включати позивача до графіку його складання, посилаючись на те, що 04 листопада 2020 року позивач завершила тестування і від неї не надходило скарг, актів про дострокове завершення тестування не складено, а сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності.
17. 13 вересня 2021 року П'ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення №162, яким ОСОБА_1 не допущено до етапу проходження співбесіди і припинено її участь в атестації, з урахуванням чого її визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
18. Наказом Сумської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року №407к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", з 22 жовтня 2021 року.
19. Не погодившись із таким рішенням та наказом позивач звернулась до суду із вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що П'ятнадцята кадрова комісія при прийнятті спірного рішення діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти іспит та безпідставно прийняла оскаржуване рішення про неуспішне проходження нею атестації. Крім того суд зазначив, що при прийнятті Першою кадровою комісією рішення, оформленого протоколом від 20 листопада 2020 року №12, позивач набула відповідних легітимних очікувань, щодо призначення їй нової дати складання іспиту.
21. Наказ про звільнення позивача скасований судом першої інстанції, як похідний від рішення кадрової комісії. Також суд першої інстанції дійшов висновку про поновлення позивача в органах прокуратури та на посаді, аналогічній тій, яку вона обіймала до звільнення, оскільки рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації визнано протиправним.
22. Відмовляючи у частині задоволених судом першої інстанції позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що порядок проходження атестації було дотримано. При цьому отримання ОСОБА_1 за результатами іспиту у формі анонімного тестування під час другого етапу атестації 87 балів, що є менше прохідного балу, свідчить про законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення П'ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації. Прийняти інше рішення, крім указаного, у кадрової комісії не було правових підстав. Крім того, суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення з посади прийнятий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому підстави для його скасування відсутні.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження судових рішень, передбачених пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ОСОБА_1 посилається саме на пункт 3 частини третьої статті 353 КАС України, зокрема вказує, що судом апеляційної інстанції розглянуто справу за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання.
24. Також зазначає, що прийняте судом апеляційної інстанції рішення є незаконним та необґрунтованим, оскільки ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права, через невірне тлумачення закону, який підлягає застосуванню, зокрема положень Конституції України, Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру», Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221та інших нормативних актів, а також із порушенням норм процесуального права.
25. За таких умов ОСОБА_1 вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог та просить його скасувати, та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
26. Сумська обласна прокуратура заперечила проти задоволення касаційної скарги та просила залишити оскаржуване судове рішення без змін з підстав і мотивів, наведених у відзиві.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 відкрито згідно з пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме із посиланням на пункт 3 частини третьої статті 353 КАС України.
28. Спірні правовідносини між сторонами виникли стосовно правомірності рішення кадрової комісії щодо неуспішного проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання нею іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (другий етап атестації) та наказу про звільнення її з посади, який було видано на підставі цього рішення.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, згідно з якою у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. Колегія суддів Верховного Суду бере до уваги правові висновки, які сформував Верховний Суд щодо застосування приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - Закон №113-ІХ), наказу Генеральної прокуратури України «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» від 03 жовтня 2019 року №221 (Порядок - №221) та наказу Генеральної прокуратури України «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» від 17 жовтня 2019 року №233 (Порядок - №233), викладені в постановах від 21 вересня 2021 року у справах №160/6204/20 та №200/5038/20-а, від 24 вересня 2021 року у справі №160/6596/20, та які потрібно врахувати у цьому касаційному провадженні, оцінюючи доводи щодо проведення атестації прокурорів та звільнення з посади.
32. За новим українським конституційним правопорядком відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратуру як інститут структурно введено в загальну систему правосуддя, визначено головні функції й закріплено основні засади діяльності її органів. Отже, унаслідок реформування було змінено характер діяльності прокурорів і запроваджено нові принципи в проведенні їх атестації.
33. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності Законом №113-ІХ займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
34. У пункті 9 розділу II Закону №113-ІХ передбачено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
35. Проведення атестації прокурорів здійснювалося з огляду на вимоги Закону №113-ІХ як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.
36. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку №221, атестація прокурорів - це процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
37. Згідно з пунктом 6 розділу II Закону №113-ІХ з дня набрання чинності Законом №113-ІХ усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
38. Прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право у строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації (пункт 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ).
39. Як вбачається із матеріалів справи, на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX ОСОБА_1 10 жовтня 2019 року подала заяву про переведення її на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, у якій підтвердила, що усвідомлює й погоджується з тим, що в разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого у Порядку №221, а також за умови настання однієї з підстав, визначених у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX, її буде звільнено з посади прокурора.
40. Отже, зміст заяви ОСОБА_1 свідчить про те, що вона надала згоду на проходження атестації, підтвердила, що ознайомлена з умовами та процедурами проведення атестації, погодилась на їх застосування, а також, маючи відповідну фахову освіту й досвід професійної діяльності, усвідомлює наслідки неуспішного проходження атестації або неявки для проходження відповідного її етапу, зокрема такі наслідки, як звільнення з посади прокурора з підстав, визначених Законом №113-IX.
41. У пункті 14 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ встановлено, що атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію.
42. Підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності Законом №113-ІХ займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у разі ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
43. У розділі ІІІ Порядку №221 визначено етап складання прокурорами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та регламентовано організацію його проведення.
44. Відповідно до пункту 4 розділу ІІІ Порядку №221 тестування проходить автоматизовано з використанням комп'ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії.
45. Згідно з пунктом 5 розділу ІІІ Порядку №221 прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту встановлює своїм наказом Генеральний прокурор після складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
46. Така автоматизована процедура проходження атестації (другий етап) встановлена в Порядку №221 з метою уникнення будь-якого суб'єктивного впливу з боку кадрових комісій на отримання прокурором необхідного прохідного балу для успішного складання іспиту.
47. Своєю чергою кадрова комісія ухвалює рішення про успішне/неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки на підставі визначеного програмно-апаратним комплексом результату у вигляді автоматично нарахованої кількості балів, які фіксуються у відповідній відомості.
48. ОСОБА_1 04 листопада 2020 року пройшла другий етап атестації й, закінчивши його, отримала результат у 87 балів, який є меншим від прохідного балу для успішного складання іспиту (93 бали). Перша кадрова комісія зафіксувала ці результати у відповідній відомості, у якій ОСОБА_1 поставила особистий підпис, чим підтвердила їх достовірність.
49. Тобто вказаний етап атестації ОСОБА_1 пройшла повністю, завершила його та отримала відповідний результат (менший від прохідного балу), який у передбачений законодавством спосіб було задокументовано у відповідній відомості, яку ОСОБА_1 підписала особисто.
50. За результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія згідно з пунктом 16 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
51. Пункт 6 розділу ІІІ Порядку №221 містить аналогічну по суті норму.
52. Згідно з пунктом 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
53. У пункті 8 розділу I Порядку №221 встановлено виключний перелік рішень, які відповідна кадрова комісія повинна ухвалити за результатами атестації прокурора, а саме: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до Порядку №221.
54. За пунктом 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1- 4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав: 1) неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».
55. Отже, атестація передбачає чітку процедуру її проведення, визначає підстави звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, що встановлені за відповідними рішеннями кадрових комісій. Також законодавець чітко й зрозуміло сформулював наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації.
56. З огляду на таке нормативно-правове регулювання колегія суддів Верховного Суду зазначає, що набрання прокурором за наслідками першого або другого етапу атестації кількості балів, яка є меншою від прохідного балу для успішного складання іспиту, є для кадрової комісії підставою для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації та недопуск до наступного її етапу. Інших випадків чинне законодавство України не встановлює.
57. Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що згідно з пунктом 6 розділу ІІІ Порядку №221 прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до співбесіди, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
58. Вказане підтверджується існуванням сталої правозастосовної практики суду касаційної інстанції у цій категорії спорів, а саме в постановах Верховного Суду від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20, від 25 січня 2022 року у справі №160/6238/20, від 28 квітня 2022 року у справі №420/6697/21, у яких Верховний Суд зауважував на тому, що для правильного вирішення справи після завершення іспиту першого або другого етапу (в розумінні пункту 6 розділу І Порядку №221) значення має лише кількість балів, яку набрав прокурор.
59. Суди попередніх інстанцій установили, що після завершення другого етапу атестації і набрання за результатами іспиту меншої кількості балів, ніж необхідно для успішного складання іспиту, ОСОБА_1 подала до Першої кадрової комісії заяву зміст якої зводився до прохання надати можливість повторно скласти іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, оскільки під час складання іспиту виникли технічні несправності.
60. Як вбачається з матеріалів справи, що Перша кадрова комісія склавши відомість, зафіксувала лише результат проходження ОСОБА_1 другого етапу атестації, що в матеріалах справи підтверджено її особистим підписом у відомості оцінок із завершенням другого етапу тестування, однак рішення відповідно до пункту 8 розділу I Порядку №221, зокрема про успішне проходження або про неуспішне проходження прокурором атестації, не ухвалено.
61. Натомість 20 листопада 2020 року Перша кадрова комісія під час розгляду заяв прокурорів щодо повторного складання іспиту розглянула, зокрема, заяву ОСОБА_1 і за результатами цього розгляду ухвалила процедурне рішення про її задоволення і внесення до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та виключила ОСОБА_1 зі списку осіб, які проходили тестування 04 листопада 2020 року. Водночас дату проведення такого іспиту комісія не встановила.
62. У той же час Верховний Суд зауважує, що протокол Першої кадрової комісії від 20 листопада 2020 року №12 не містить висновку цієї комісії про те, що іспит, який складала ОСОБА_1 , є таким, що не відбувся, як визначено в пункті 7 розділу І Порядку №221.
63. Порядок №221 передбачає виключні випадки/підстави перенесення дати складання відповідного іспиту або призначення нового часу (дати) іспиту.
64. Відповідно до пункту 11 розділу І Порядку №221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов'язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред'являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров'я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документа, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
65. Згідно з пунктом 1 розділу V Порядку №221 уповноваженими суб'єктами з питань забезпечення організаційної підготовки до проведення атестації та виконання функцій адміністративно-розпорядчого характеру, координування та узгодження дій під час підготовки і проведення атестації є члени комісії та робоча група відповідної кадрової комісії.
66. За пунктом 2 розділу V Порядку №221 у разі виникнення у прокурора зауважень чи скарг на процедуру проведення атестації він може звернутися до голови або секретаря комісії.
67. Відповідно до пункту 7 розділу І Порядку №221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
68. Зміст зазначених правових норм Порядку №221 свідчить про те, що повторне складання іспиту є можливим, коли про обставини, які впливають на його проходження, повідомлено до його початку або коли прокурор повідомив про них безпосередньо під час проходження іспиту (до його завершення). Жодних інших підстав для повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з етапів складання іспиту не передбачено.
69. Отже, повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів можливе лише у разі його переривання або у випадку, якщо воно не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
70. З огляду на правозастосовну практику Верховний Суд уже доходив подібних висновків, зокрема, у постановах від 26 травня 2022 року у справі №160/6479/20 та №300/1157/20, від 25 листопада 2021 року у справі №160/5745/20, від 20 жовтня 2021 року у справі №440/2700/20.
71. Відповідно до принципу законності, що закріплений у статті 19 Конституції України, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
72. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що порушення процедури ухвалення акта (рішення) суб'єктом владних повноважень не повинно породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом.
73. Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що встановлена належна (справедлива) процедура (fair procedures) як складова принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час ухвалення рішень та вчинення дій, що повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
74. Визначена приписами Закону №113-ІХ, Порядку №221 процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності кадровою комісією спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань як один із елементів принципу верховенства права.
75. Таким чином, легітимні очікування позивача не можуть формуватися в інший, ніж установлений приписами Закону №113-ІХ, Порядку №221 спосіб, який передбачає процедуру проходження атестації прокурорами й визначає чітку послідовність дій комісії і прокурора із зазначенням методів, підстав, порядку, форми проходження атестації.
76. Належна процедура, як складова принципу верховенства права передбачає правові вимоги як до проходження кожного з етапів атестації прокурорами, так і до належного ухвалення рішень кадровими комісіями за наслідками проходження чи непроходження одного, кількох чи всіх етапів атестації.
77. Визначена Законом №113-ІХ та Порядком №221 процедура проходження прокурорами атестації встановлює межі вчинення повноважень кадрової комісії щодо проведення нею такої перевірки й у разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
78. У контексті спірних правовідносин колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що протокольне рішення Першої кадрової комісії за наслідками розгляду заяви позивача про надання дозволу на повторне проходження іспиту за своєю суттю є процедурним, однак воно не ґрунтується на вимогах, установлених Законом №113-ІХ, Порядком №221, оскільки повторне складення іспиту є можливим, коли про обставини, які впливають на його проходження, повідомлено до його початку або коли прокурор повідомив про них під час проходження іспиту (до його завершення), однак у цій справі таких обставин не було.
79. Ураховуючи наведене, можна стверджувати, що після завершення ОСОБА_1 другого етапу атестації Перша кадрова комісія обов'язково мала ухвалити одне з таких рішень: про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації. Однак відповідно до законодавчої процедури проведення атестації Перша кадрова комісія замість ухвалення одного з обов'язкових рішень, визначених зокрема пунктом 8 розділу 1 Порядку №221, лише задовольнила заяву ОСОБА_1 внести її до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, тобто така заява не мала жодних юридичних наслідків, оскільки чинним законодавством України повторне проходження атестації не передбачено.
80. Відтак у спірних правовідносинах виникла ситуація, коли правові наслідки для призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для позивача не настали, проте рішення, яке передбачено пунктом 8 розділу І Порядку №221, щодо проходження ОСОБА_1 другого етапу атестації не ухвалено.
81. Згідно з пунктом 4 розділу І Порядку №221 порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
82. Верховний Суд ураховує, що згідно з наказом Генерального прокурора від 16 липня 2021 року № 236 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року № 422, 423, 424, 425 про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
83. Для продовження проходження атестації відповідно до наказу Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 замість ліквідованих кадрових комісій утворена й розпочала свою роботу П'ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
84. Водночас Верховний Суд зауважує, що законодавство не встановлює будь-яких обов'язкових умов щодо незмінності складу чи комісії загалом на будь-якому з етапів проведення атестації стосовно прокурорів.
85. Отже, з огляду на те, що Перша кадрова комісія не встановила дати повторного складання тесту і розгляд заяв прокурорів фактично завершено не було, П'ятнадцята кадрова комісія на підставі матеріалів атестації прокурорів продовжила розгляд цих заяв, зокрема заяви ОСОБА_1 .
86. Верховний Суд звертає увагу, що на засіданні П'ятнадцятої кадрової комісії від 25 серпня 2021 року №6 було розглянуто питання, зокрема, про включення ОСОБА_1 до графіку складання повторного іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (пункт 21). У протоколі цього засідання було вказано, що звернення ОСОБА_1 із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності.
87. На підставі обговорення наведених обставин рішення про внесення ОСОБА_1 , до графіку складання іспиту ухвалено не було, оскільки проти проголосували 4 членів комісії.
88. П'ятнадцята кадрова комісія 13 вересня 2021 року ухвалила рішення №162 про недопущення ОСОБА_1 до етапу проходження співбесіди, а її участь в атестації припинено, оскільки за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички вона отримала 87 балів, що є менше від прохідного балу для успішного складення іспиту. Отже, ОСОБА_1 визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
89. З урахуванням викладеного Верховний Суд доходить висновку, що набрання позивачем за результатами іспиту у формі анонімного тестування під час другого етапу атестації меншої кількості балів від прохідного балу для успішного складання іспиту є безумовною підставою згідно з пунктом 16 розділу II Закону України
№113-IX, пунктом 5 розділу ІІ Порядку №221 для її недопуску до наступних етапів атестації та ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Ухвалити інше рішення, крім указаного, не було правових підстав.
90. Тобто виникла ситуація, коли за наслідками проходження ОСОБА_1 другого етапу атестування Перша кадрова комісія не ухвалила рішення згідно з пунктом 8 розділу I Порядку №221 (про успішне проходження прокурором атестації або неуспішне проходження прокурором атестації). У той же час одне з цих рішень ухвалила П'ятнадцята кадрова комісія відповідно до наведених приписів Закону №113-IX, Порядку №221.
91. З огляду на наведене правове регулювання та встановлені обставини справи Верховний Суд констатує, що спірне рішення П'ятнадцятої кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим та таким, яке ухвалене відповідно до приписів Закону №113-IX, Порядку №221, тобто відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а отже, підстав для його скасування немає.
92. Верховний Суд уже висловлював аналогічну правову позицію в постановах від 30 листопада 2022 року у справі №600/6322/21, від 22 грудня 2022 року у справі №160/22578/21.
93. Виходячи з наведеного колегія суддів Верховного Суду зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з правильним застосуванням пунктів 16- 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX, пунктів 7, 8 розділу І Порядку №221, а отже, суд дійшов вірного висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування рішення П'ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
94. Наявність відповідного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації з огляду на те, що підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX передбачено звільнення прокурорів та слідчих органів прокуратури, яке пов'язане, зокрема, з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, а тому оскаржуваний наказ про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
95. Ураховуючи те, що позовні вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимог щодо визнання протиправними та скасування рішення кадрової комісії та наказу про звільнення, які не підлягають задоволенню, Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, про відмову у задоволенні цих позовних вимог.
96. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції прийнято законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
97. Отже, доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження і не дають підстав уважати, що судове рішення в оскаржуваній частині ухвалено з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
98. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року у справі №480/4126/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Кашпур,
Судді Верховного Суду