УХВАЛА
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №990/205/23
адміністративне провадження № П/990/205/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Берназюка Я.О., Рибачука А.І., Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 07 вересня 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проекту Постанови ВРУ "Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр № 8312 від 27.12.2022)" без голосування про включення його до порядку денного проекту;
- зобов'язати відповідача без голосування про включення до порядку денного розглянути на пленарному засіданні проект Постанови ВРУ "Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр № 8312 від 27.12.2022)";
- зобов'язати відповідача провести за скороченою процедурою обговорення питання щодо проекту Постанови ВРУ "Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр № 8312 від 27.12.2022)".
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
2. Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначає, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» право на виплату додаткової винагороди в розмірі 30000 грн, з 01.02.2023 на період воєнного стану, напряму залежить від районів перебування військовослужбовців, складності і специфіки бойових чи спеціальних завдань, які вони виконують. А згідно зі змінами, передбаченими проектом Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27.12.2022)», виплата військовослужбовцям на період воєнного стану додаткової винагороди в розмірі 30000 грн не залежить від покладених на таких осіб завдань чи районів проходження служби. Рішенням ВРУ від 10.04.2023 було прийнято в другому читанні та в цілому проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27.12.2022)». Однак, 11.04.2023 народний депутат ОСОБА_2 у порядку законодавчої ініціативи вніс до ВРУ проект Постанови «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27.12.2022)», та вказав про порушення вимог Регламенту при голосуванні про прийняття у другому читанні та в цілому зазначеного проекту Закону України, а 25.04.2023 до ВРУ надійшов висновок Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи ВРУ на проект Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27.12.2022)», в якому рекомендовано ВРУ визначитися шляхом голосування щодо прийняття чи відхилення зазначеного проекту Постанови.
На думку позивача бездіяльність ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проекту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27.12.2022)» без голосування про включення його до порядку денного, є протиправною та призвела до порушення його конституційних прав.
3. Відповідач у відзиві на позовну заяву просить закрити провадження у справі, оскільки вказаний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Вказує, що оскаржувана позивачем бездіяльність парламенту щодо нерозгляду проекту Постанови ВРУ, який був поданий суб'єктом права законодавчої ініціативи на запобігання порушення регламентної процедури розгляду та прийняття акта у вигляді Закону України і зобов'язання парламенту вчинити дії з розгляду проекту Постанови ВРУ, не є управлінськими, оскільки питання обговорення проекту акта, його прийняття або відхилення охоплюються процедурою законотворчого процесу, здійснення якого віднесено до виключної компетенції ВРУ, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції щодо позивача.
4. Також від відповідача надійшло клопотання про закриття провадження у справі, яке він мотивує тими ж доводами, що й відзив на позовну заяву, та зазначає, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.
ІІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
5. Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2023 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами колегією у складі п'яти суддів.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що провадження у вказаній адміністративній справі підлягає закриттю, виходячи з такого.
7. Частиною третьою статті 8 Конституції України встановлено, що норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
9. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
10. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
11. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
12. За змістом положень статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
13. Відповідно до пункту 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. Водночас за змістом частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
15. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Відповідно до пункту 2 частини першої цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
16. Частиною 2 статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
17. Таким чином, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають в результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
18. Разом з цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй сталій практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України»).
19. У своїх рішеннях від 05.04.2018 у справі «Зубац проти Хорватії» та від 09.10.2018 у справі «Азюковська проти України» ЄСПЛ зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися в часі та місці відповідно до потреб і ресурсів суспільства та окремих осіб.
20. У цій справі позивач оскаржує бездіяльність ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проекту Постанови ВРУ "Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр № 8312 від 27.12.2022)" без голосування про включення його до порядку денного.
21. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
22. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
23. Частиною другою статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 № 1861-VІ (далі - Регламент), передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
24. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). Главою 18 Регламенту передбачена процедура внесення та відкликання законопроектів.
25. При цьому, здійснюючи законотворчий процес, Верховна Рада не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
26. Конституційний Суд України у Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
27. У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
28. Системний аналіз вищенаведених положень свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.
29. З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що при прийнятті законів Верховна Рада України реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських функцій, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивача, у зв'язку з чим з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
30. Юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
31. Аналогічний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №9901/947/18, від 02.04.2019 у справі № 800/427/17(800/369/16), від 18.09.2019 у справі № 9901/265/19.
32. Отже, в даному випадку Верховний Суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проекту Постанови ВРУ "Про скасування рішення Верховної Ради України від 10.04.2023 про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр № 8312 від 27.12.2022)" без голосування про включення його до порядку денного.
33. Таким чином, позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, а тому оспорювана бездіяльність Верховної Ради України не може бути оскаржена в судовому порядку.
34. З урахуванням обставин цієї справи колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
35. На переконання колегії суддів Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у цій справі слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.
36. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18 та від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.
37. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (частина друга статті 239 КАС України).
38. Отже, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі та роз'яснення позивачу, що в цьому випадку, його вимоги не належать до юрисдикції судів.
Керуючись статтями 238, 266 КАС України, Суд
УХВАЛИВ:
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії закрити.
Ухвала набирає законної сили відповідно до статті 256 КАС України та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду впродовж п'ятнадцяти днів з дня її постановлення.
Головуючий суддя А. Ю. Бучик
Судді: Я. О. Берназюк
В. М. Кравчук
А. І. Рибачук
О. П. Стародуб