31 липня 2023 року Справа № 160/12471/23
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Рябчук О.С.
розглянувши у м. Дніпрі в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу за адміністративним позовом Східного офісу Держаудитслужби до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії, -
06.06.2023 р. Східний офіс Держаудитслужби (далі - позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради (далі - відповідач), в якому позивач просить:
- зобов'язати Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради (ЄДРПОУ 03341305) вчинити певні дії, а саме допустити посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 р.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив наступне. Звернувшись із вказаним позовом до суду, позивач намагається використати правовий механізм та реалізувати виконання законного обов'язку для забезпечення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 р. щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства. Відмова підприємства у наданні доступу до проведення ревізії з посиланням на те, що відсутні підстави для проведення ревізії. З огляду на що, позивач і звертається до суду з вимогою допустити до здійснення ревізії.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 р. відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи у письмовому провадженні.
Цією ж ухвалою відповідачу було надано строк для подання відзиву на позовну заяву протягом п'ятнадцяти днів з дня отримання копії цієї ухвали, разом із доказами, які підтверджують обставини, на яких ґрунтуються заперечення відповідача.
20.06.2023 р. від відповідача надійшов відзив на позов. Відповідач проти позовних вимог заперечував, просив в задоволенні позову відмовити. В обґрунтування своєї позиції зазначив наступне. Східний офіс Держаудитслужби не має права здійснювати заходи нагляду (контролю) і заходів державного ринкового нагляду на період воєнного стану. В зв'язку з наведеним, наказ та повідомлення про проведення ревізії є протиправними та оскаржені відповідачем до суду.
Разом з відзивом, відповідачем надано клопотання про зупинення провадження у справі до набрання законної сили рішенням суду в адміністративній справі №160/12474/23.
Вирішуючи заявлене клопотання, суд зазначає наступне.
12.05.2023 р. Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби про:
- визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період дії воєнного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.03.2023;
- визнання протиправним та скасування пункту 1.2.4.1 наказу Східного офісу Держаудитслужби № 63 від 20.03.2023 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року» в редакції наказу Східного офісу Держаудитслужби № 110 від 03.05.2023 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року»;
- зобов'язання Східного офісу Держаудитслужби припинити до закінчення воєнного стану проведення заходів державного фінансового контролю у відношенні до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради;
- визнання протиправним та скасування Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 про початок ревізії.
Ухвалою суду від 10.07.2023 р. закрито провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 про початок ревізії.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.07.2023 р. у справі № 160/10191/23 в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 236 Кодексу адміністративного судочинства України суд зупиняє провадження у справі в разі: об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
В адміністративній справі №160/12471/23 зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
В зв'язку з наведеним, клопотання про зупинення провадження у справі задоволенню не підлягає.
Відповідно до ч.1 ст.257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
Частиною 4 статті 243 Кодексу адміністративного України встановлено, що судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.
Згідно з ч.5 ст.250 Кодексу адміністративного судочинства України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.
Зважаючи на наведене та відповідно до вимог ст.ст. 257, 262Кодексу адміністративного судочинства України, справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи у письмовому провадженні.
Згідно з 8 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив такі обставини.
Наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 № 63 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року.
Наказом Східного офісу Держаудитслужби «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року» від 03.05.2023 № 110 включено до розділу І Плану пункт 1.2.4.1: ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради (перелік об'єктів у додатку 23).
Східний офіс Держаудитслужби направив повідомлення № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 директору Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради.
16.05.2023 посадовими особами позивача складено акт про неможливість проведення ревізії.
В акті зазначено наступне.
На підставі направлень від 12.05.2023 № 281, 282, № 283, виданих начальником Східного офісу Держаудитслужби, групою спеціалістів передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Дніпроводоканал» ДМР за період з 01.01.2019 по 31.03.2023.
Під час виходу 16.05.2023 для проведення ревізії за фактичною адресою КП «Дніпроводоканал»: вулиця Троїцька, 21-А у місті Дніпро, посадові особи КП «Дніпроводоканал», які представилися юристом та заступником директора не назвавши своїх прізвищ відмовилися в допущенні посадових осіб Східного офісу до проведення планової ревізії, не надавши письмового обґрунтування підстав недопущення.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Положеннями п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що під суб'єктом владних повноважень слід розуміти орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно - владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Отже, законодавцем чітко визначено, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування.
Однією з визначальних особливостей Кодексу адміністративного судочинства України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.
Приписами ч. 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Ураховуючи ч. 4 ст. 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право на звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
Таким чином, громадяни, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб, проте, і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.
Крім того, п. 5 ч. 4 ст. 46 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судом саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06.03.2018 у справі № 826/7962/16.
До компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених на те законами України випадках.
При перевірці повноважень Східного офісу Держаудитслужби на звернення до суду з даним позовом підлягають врахуванню положення Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якими регулюються повноваження позивача на проведення ревізій та вжиття відповідних заходів.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний фінансовий контроль, визначені, зокрема, ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Пунктом 10 вказаної статті передбачено, що до них належить, крім іншого, звернення до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Варто зазначити, що ані Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ані будь-яким іншим законом України, не встановлено права органів Держаудитслужби подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема - допустити посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності.
Суд вважає за необхідне наголосити на тому, що у рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі "Рисовський проти України" надано визначення принципу "належного урядування", який, зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Також, суд наголошує на тому, що Конституція України не передбачає право центральних органів виконавчої влади застосовувати аналогію права або закону при вирішенні будь-яких питань, що належать до їх компетенції, а вимагає діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведене в своїй сукупності вказує на безпідставність посилань позивача на положення Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» як на правову підставу для звернення до суду з даним позовом.
Верховний Суд у своєму рішенні в справі № 826/7962/16 вказав, що відсутність передумов права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом означає відсутність самого суб'єктивного права на позов.
Ураховуючи викладене, суд вважає, що ні Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ні іншим нормативно-правовим актом, що має силу закону або вищу від нього юридичну силу, ні нормами процесуального законодавства, не передбачено право Держаудитслужби та її територіальних органів на звернення до суду з позовом до юридичної особи саме про зобов'язання суб'єкта господарювання допустити посадових осіб до проведення ревізії.
Таким чином, за наслідками не допущення суб'єктом господарювання посадових осіб Держаудитслужби до проведення ревізії позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення ревізії або про отримання від суду дозволу на проведення такої ревізії, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Частиною 1статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі, відповідно до якого розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, враховуючи, що позивачем, як суб'єктом владних повноважень не доведено, а судом не встановлено повноважень на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення ревізії або про отримання від суду дозволу на проведення такої ревізії, суд вважає, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з наступного.
Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати з відповідача стягненню не підлягають.
Керуючись статтями 2, 72-77, 139, 243-246, 255, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову позовом Східного офісу Держаудитслужби до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.С. Рябчук