П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
11 липня 2023 р. Категорія 108010000м. ОдесаСправа № 420/15159/22
Перша інстанція: суддя Василяка Д.К.,
час і місце ухвалення: 12:07, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Семенюка Г.В.,
суддів - Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.,
при секретаріВишневській А.В.
за участю сторін:
представник позивачаІльченко К.Р. (адвокат, довіреність)
представники відповідачаТанасійчук О.М. (наказ); Кошель Р.С. (наказ)
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П'ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року по справі за позовом державного підприємства «Морський торговельний порт «Південний» до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пунктів 2,3 вимоги, -
встановиВ:
Позивач, звернувся до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування пункти 2,3 вимоги, мотивуючи його тим, що листом в.о. директора ДП «МТП «Южний» Ковшар С.П. М7303/01/103/20 від 09.12.2020 року звернувся щодо можливості проведення ревізії нарахування та виплати заробітної плати виконуючому обов'язки директора ДП «МТП «Южний» ОСОБА_1 за період 01.12.2019 року по 31.08 2020 року. В подальшому в.о. директора ДП «МТП «Южний» ОСОБА_2 було отримано програму позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» за період 01.12.2019 по 31.08.2020. Крім того, було отримано направлення №725 від 11.12.2020 та №724 від 11.12.2020. Актом № 05-11/57 від 30.12.2020 позапланової ревізії окремих питань фінансово- господарської діяльності державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» за період 01.12.2019 по 31.08.2020 виявлено порушення в обліку витрат на оплату праці керівного складу. ДП «МТП «Южний» надано заперечення від 04.01.2021 до Акту позапланової ревізії №05-11/57 від 30.12.2020 року. Південний офіс Держаудитслужби листом №151505-14/260-2021 від 16.01.2021 направлено висновки на зауваження. Листом №151505-14/274-2021 від 16.01.2021 Південний офіс Держаудитслужби звернувся з вимогою щодо усунення виявлених порушень. Позивач вважає вимогу Офісу незаконною та необґрунтованою, а також зазначає про свою незгоду з усіма обставинами, на яких ґрунтується вимога.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року у задоволенні позовної заяви Державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пунктів 2,3 вимоги відмовлено у повному обсязі.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, державне підприємство «Морський торговельний порт «Южний» подало апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції не врахував, що у листі в.о. директора ДП «МТП «Южний» Ковшар С.П. №7503/01/103/20 від 09.12.2020 здійснено посилання на ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», без зазначення фактичних обставин, та висунуто прохання щодо можливості проведення ревізії. Апелянт зазначає, що відповідачем проведено позапланову ревізію за відсутності будь-яких правових підстав. Отже, така ревізії та її результати не можуть слугувати підставою для притягнення до відповідальності або стягнення будь-якої надуманої шкоди або збитків. Крім того, апелянт вказує, що висновки суду першої інстанції щодо необхідності оскарження акту ревізії є помилковими, оскільки акти містять лише опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу.
Південним офісом Держаудитслужби було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, відповідач вказує, що посилання апелянта на відсутність підстав проведення позапланової ревізії та наявні обмеження не відповідають чинному законодавству України, оскільки відповідно ч. 13 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю» обмеження у підставах проведення ревізій, визначені цим Законом, не поширюються на ревізії, що проводяться на звернення підконтрольної установи, або ревізії, що проводяться після повідомлення посадовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, про підозру у вчиненні ними кримінального правопорушення відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року заяву Державного підприємства «Морський торговельний порт «Південний» (ЄДРПОУ 04704790) про заміну позивача по справі № 420/15159/22 задоволено та проведено заміну позивача - Державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» (ЄДРПОУ 04704790) по справі № 420/15159/22 на належного позивача - Державне підприємство «Морський торговельний порт «Південний» (ЄДРПОУ 04704790).
04 липня 2023 року державне підприємство «Морський торговельний порт «Південний» надало до суду пояснення у яких зазначило, що аналіз сталої судової практики чітко вказує, що проведення позапланової ревізії можливо лише з підстав, вказаних в ст.11 Закону № 2939-ХІІ та рішення суду. В той же час, в матеріалах судової справи відсутні будь-які рішення суду, які б надавали повноваження для Південного офісу Держаудитслужби здійснити позапланову ревізію.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне:
Судом першої інстанції встановлено, що начальнику Південного офісу Держаудитслужби в.о. директора ДП «МТП «Южний» направлено лист від 09.12.2020 року за №7503/01 з проханням відповідно до Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, провести ревізію питання нарахування та виплати заробітної плати виконуючому обов'язки директора ДП «МТП «Южний» ОСОБА_1 за період 01.12.2019 по 31.08.2020.
Управлінням Південного офісу Держаудитслужби відповідно до статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», звернення державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» від 09.12.2020 № 7503/01/103/20 та на підставі направлень на проведення ревізії від 11.12.2020 № 724, № 725, виданих в.о. начальника Південного офісу Держаудитслужби Король В.В., начальником відділу контролю в галузі промисловості, енергетики, транспорту та фінансових послуг Південного офісу Держаудитслужби Кошелем Р.С., головним державним аудитором відділу контролю в галузі промисловості, енергетики, транспорту та Фінансових послуг Південного офісу Держаудитслужби Кальніченко Ю.М. проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний» за період з 01.12.2019 по 31.08.2020, за результатами якої складено акт від 30.12.2020 №05-11/57.
ДП «МТП «Южний» надано заперечення від 04.01.2021 до Акту позапланової ревізії №05-11/57 від 30.12.2020 року.
Відповідачем внаслідок неусунення позивачем порушень, виявлених у ході перевірки на адресу позивача сформовано та направлено вимогу від 16.01.2021 №151505-14/274-2021 про усунення виявлених порушень, а саме:
1) забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України за рахунок осіб, які допустили порушення, на користь ДП «МТП «Южний» втрат фінансових ресурсів, заподіяних через нарахування та виплату виконуючому обов'язки директора премії всупереч вимогам законодавства на суму 104886,22 грн. та на суму 2712,48 грн., яку було зайво нараховано у березні внаслідок виплати зазначеної премії;
2) забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України за рахунок осіб, які допустили порушення, на користь ДП «МТП «Южний» втрат фінансових ресурсів, заподіяних через зайво нараховану виплачену заробітну плату та в.о. директора Порту Олійнику О.О. без врахування обмежень встановлених в період карантину на загальну суму 1821 473,2 гривень;
3) провести перерахунок та перерахованих сум єдиного внеску відповідні звірки щодо надмірно на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та зарахувати в рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти у сумі 424395,81 грн. відповідно до вимог пунктів 5, 6 Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 16.01.2016 № 6, розділу V Порядку формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 14.04.2015 № 435.
Не погодившись із п.2 та п.3 вимоги відповідача від 16.01.2021 №151505-14/274-2021, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції зазначив, що перевірку було проведено на підставі листа в.о. директора ДП «МТП «Южний» від 09.12.2020 року за №7503/01, в якому викладено прохання відповідно до Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, провести ревізію питання нарахування та виплати заробітної плати виконуючому обов'язки директора ДП «МТП «Южний» Олійнику О.О. за період 01.12.2019 по 31.08.2020. У зв'язку із чим, суд вважає безпідставними посилання позивача про наявність порушення порядку проведення перевірки.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду не погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні № від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі Закон № 2939-XII).
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Згідно зі статтею 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Статтею 8 Закону № 2939-XII передбачено, що орган державного фінансового контролю:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
Орган державного фінансового контролю розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з законодавством.
Відповідно до статті 10 Закону органу державного фінансового контролю надається право:
1) перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);
2) безперешкодного доступу в ході державного фінансового контролю на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підприємствам, установам та організаціям, що контролюються; призупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства;
3) залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок;
4) вимагати від керівників підконтрольних установ проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України;
при проведенні ревізій вилучати у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про порушення, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який скріплюється підписами представника органу державного фінансового контролю та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій таких документів таким підприємствам, установам, організаціям;
5) одержувати від Національного банку України та його установ, банків та інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції та залишки коштів на рахунках об'єктів, що контролюються, а від інших підприємств і організацій, в тому числі недержавної форми власності, що мали правові відносини із зазначеними об'єктами - довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями. Одержання від банків інформації, що становить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";
6) одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об'єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю;
7) пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;
8) порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;
9) накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення;
10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
11) одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
12) проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється;
13) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку;
14) ініціювати проведення перевірок робочими групами центральних органів виконавчої влади;
15) порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Згідно зі статтею 11 Закону № 2939-XII, плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.
Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.
Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.
Проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.
Позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин:
2) підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії;
3) у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту;
4) проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи;
5) у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю;
6) у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Враховуючи вище викладене, слід зазначити, що ревізії органів державного фінансового контролю поділяються на панові та позапланові. Планова виїзна ревізія вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю. Позапланова виїзна ревізія вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності зазначених вище підстав та рішення суду.
Відповідно до п. 13 ст. 11 Закону № 2939-XII обмеження у підставах проведення ревізій, визначені цим Законом, не поширюються на ревізії, що проводяться на звернення підконтрольної установи, або ревізії, що проводяться після повідомлення посадовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, про підозру у вчиненні ними кримінального правопорушення відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
Суд першої інстанції у своєму рішенні зазначив, що перевірку було проведено на підставі листа в.о. директора ДП «МТП «Южний» від 09.12.2020 року за №7503/01, в якому викладено прохання відповідно до Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, провести ревізію питання нарахування та виплати заробітної плати виконуючому обов'язки директора ДП «МТП «Южний» Олійнику О.О. за період 01.12.2019 по 31.08.2020. Також з матеріалів справи вбачається, що акт ревізії підписано в.о. директора ДП «МТП «Южний» та головним бухгалтером ДП «МТП «Южний».
Разом з тим, згідно ч. 6 ст. 11 Закону № 2939-XII позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.
Відповідно до ч.8 ст. 11 Закону № 2939-XII, орган або особа, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обгрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п'ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.
У відповідності до ч.14 ст. 11 Закону № 2939-XII посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку:
1) направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю;
2) копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб'єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, - також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Ненадання цих документів посадовим особам підконтрольних установ та інших суб'єктів господарської діяльності або їх надання з порушенням вимог, встановлених частиною чотирнадцятою цієї статті, є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії.
Проведення ревізій органами державного фінансового контролю не повинно порушувати нормального режиму роботи підконтрольних установ та інших суб'єктів господарської діяльності.
Таким чином, проведення позапланової ревізії можливо лише з підстав вказаних в ст.11 Закону № 2939-XII та рішення суду.
Аналогічну правову позицію виклав Верховний Суд у своїй постанові від 12 квітня 2023 року по справі № 640/10063/21.
Суд апеляційної інстанції не приймає до уваги посилання відповідача, що відповідно ч. 13 ст. 11 Закону № 2939-XII обмеження у підставах проведення ревізій, визначені цим Законом, не поширюються на ревізії, що проводяться на звернення підконтрольної установи, в даному випадку листа в.о. директора ДП «МТП «Южний» від 09.12.2020 року за №7503/01, оскільки звернення підконтрольної установи вважається як самостійна підстава для проведення позапланові перевірки, однак це не виключає необхідності отримання відповідного рішення суду.
Як зазначалось раніше, згідно з ч.8 ст. 11 Закону № 2939-XII орган або особа, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обгрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п'ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.
Отже, лист підконтрольної установи є підставою для подальшого звернення до суду з метою отримання рішення про проведення позапланової ревізії.
В той же час, в матеріалах справи відсутні будь-які рішення суду, які б надавали повноваження для здійснення позапланової ревізії Південному офісу Держаудитслужби.
Суд першої інстанції у своєму рішенні вказав, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об'єкта про визнання вимоги протиправною.
Аналогічні правові висновки щодо застосування вищенаведених норм права неодноразово висловлювалися Верховним Судом, зокрема, викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.
З оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній відповідачем указано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявленого порушення шляхом відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України за рахунок осіб, які допустили порушення, на користь ДП «МТП «Южний» втрат фінансових ресурсів, заподіяних через зайво нараховану виплачену заробітну плату та в.о. директора Порту Олійнику О.О. без врахування обмежень встановлених в період карантину на загальну суму 1 821 473,2 гривень.
Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об'єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об'єкта про визнання вимоги протиправною.
Аналогічні висновки викладено у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15.07.2021 у справі № 826/5854/15, від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що ревізія є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб'єктом владних повноважень, який зобов'язаний діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо наявності підстави для призначення та проведення ревізії, призводить до визнання ревізії незаконною та відсутності правових наслідків такої, акт ревізії, отриманий в результаті такої ревізії, виходячи з положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом.
Аналогічну правову позицію виклав Верховний Суд в своїх постановах № 821/597/17 від 12.06.2018 та № 810/1438/17 від 20.09.2018.
В свою чергу порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Аналогічна правова позиція зазначена Верховним Судом у постанові від 04.02.2019 у справі № 807/242/14.
В даному випадку з боку відповідача порушено порядок проведення позапланової ревізії з підстав вказаних в ст.11 Закону, оскільки в матеріалах справи відсутні будь-які рішення суду, які б надавали повноваження для здійснення позапланової ревізії Південному офісу Держаудитслужби.
Отже, отриманий за результатами ревізії акт, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених ст. 74 КАС України, не може визнаватися допустим доказом у справі, якщо він одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Вимога про усунення порушень законодавства, прийнята за наслідками незаконної ревізії на підставі висновків акту ревізії, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірною та підлягає скасуванню.
У пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73).
Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії», заява №55555/08, пункт 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).
До спірних правовідносин підлягає застосуванню рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року №1-р/2018 (справа № 1-6/2018), яким сформовано правову позицію щодо верховенства права, а саме - основними елементами конституційного принципу верховенства права є справедливість, рівність, правова визначеність. Конституційні та конвенційні принципи, на яких базується гарантія кожному прав і свобод осіб та їх реалізація, передбачають правові гарантії, правову визначеність і пов'язану з ними передбачуваність законодавчої політики, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005). Принцип правової визначеності вимагає від законодавця чіткості, зрозумілості, однозначності правових норм, їх передбачуваності (прогнозованості) для забезпечення стабільного правового становища.
Наведене узгоджується із сталою практикою ЄСПЛ, яка знайшла своє відображення у справі «Звежинський проти Польщі», в якій Суд підкреслив, що, розглядаючи питання, які мають загальний інтерес, органи державної влади повинні діяти конкретно і дуже послідовно (рішення у справі «Беєлер проти Італії»). Крім того, як охоронець громадського порядку держава має моральне зобов'язання бути взірцевою, вона повинна стежити за тим, щоб такими були й державні органи, що захищають публічний порядок (пункт 73).
Також, колегія суддів наголошує, що предметом позову по цій справі, є скасування п. 2, 3 Вимоги, яка стосується зобов'язання вчинити дії та забезпечення відшкодування (вжиття заходів) коштів, що не є вимогою про стягнення (перерахування) коштів, позаяк забезпечення відшкодування може відбутись і у інші способи, ніж стягнення (звернення до суду з відповідним позовом, з претензією до контрагента та інше).
У справі, яка розглядається, мотивами, які слугують для висновку про протиправності Вимоги контролюючого органу є саме порушення процедури призначення та проведення ревізії, через що суті порушень оцінка не надається, а отже і їх зміст не впливає на вирішення справи по суті заявлених вимог.
Колегія суддів звертає увагу, що у справі за позовом Держаудитслужби до підконтрольної організації про стягнення збитків може бути надана оцінка правильності обчислення збитків, але не процедурі призначення та проведення ревізії.
Аналогічну правову позицію виклав Верховний Суд у постанові від 12 квітня 2023 року по справі № 640/10063/21.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги державного підприємства «Морський торговельний порт «Південний» про визнання протиправними та скасування пунктів 2,3 вимоги належним чином обґрунтовані, підтверджені наявними матеріалами справи та підлягають задоволенню.
Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення було неправильно застосовано норми матеріального права, а відтак, відповідно до ст.ст. 315, ст. 317 КАС України, - оскаржуване рішення підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу державного підприємства «Морський торговельний порт «Южний», - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року по справі № 420/15159/22, - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позов державного підприємства «Морський торговельний порт «Південний», - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати пункти 2,3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби щодо усунення виявлених порушень №151505-14/274-2021 від 16.01.2021 року.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Південного офісу Держаудитслужби (ЄДРПОУ 40477150) на користь Державного підприємства «Морський торговельний порт «Південний» (ЄДРПОУ 04704790) судовий збір за подання апеляційних скарг в сумі 6202,50 грн. (шість тисяча двісті дві) грн 50 коп.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено - 11 липня 2023 року.
Суддя-доповідач Г.В. Семенюк
Судді С.Д. Домусчі О.І. Шляхтицький