справа № 380/580/23
03 липня 2023 року
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої судді: Кисильової О.Й.,
розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Яворівської міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
встановив:
Керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області (далі - позивач) звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації з адміністративним позовом до виконавчого комітету Яворівської міської ради Львівської області (далі - відповідач), у якому просить:
- визнати протиправною відповідача, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення, розроблення та скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець;
- зобов'язати відповідача вжити заходів щодо замовлення, розроблення та скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
Ухвалою від 13.01.2023 відкрите провадження у справі, визначено розгляд прави здійснювати в порядку спрощеного провадження без виклику сторін (у письмовому провадженні).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце смт. Краковець Яворівського району Львівської області. Згідно інформації Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 03.08.2022 № 16-1824/0/2 - 22 історико-архітектурний опорний план (далі - ІАОП) смт. Краковець відсутній. Зі змісту листа виконавчого комітету Яворівської міської ради № 4623 від 28.07.2022 встановлено, що генеральний план та історико-архітектурний опорний план смт. Краковець перебувають на стадії розроблення. Позивач зауважує, що Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації звертав увагу відповідача на необхідність замовлення, розроблення та скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану, що підтверджується листом Департаменту від 01.08.2022 № 16-1801/0/2-22. Втім, всупереч вимогам чинного законодавства України виконавчий комітет Яворівської міської ради не вжив заходів, спрямованих на замовлення, розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану смт. Краковець відповідно до "Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13.03.2002. У зв'язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам'яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. На переконання позивача, вказане є виключним випадком та дає підстави для захисту Яворівською окружною прокуратурою Львівської області інтересів держави у судовому порядку.
Із вказаних підстав просив позов задовольнити.
03.02.2023 виконавчий комітет Яворівської міської ради Львівської області надіслав до суду відзив на позовну заяву, у якому не погоджується із позовними вимогами, зазначивши, що у виконавчому комітеті Яворівської міської ради є в наявності Історико-архітектурний опорний план, проект встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області який є складовою частиною Генерального плану смт. Краковець (ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 17 Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності"). Зазначена документація була виготовлена Державним підприємством "Український регіональний спеціалізований науково-реєстраційний інститут "Укрзахідпроектреставрація" на замовлення Краковецької селищної ради Львівської області правонаступником якої є Яворівська міська рада Львівської області.
15.02.2023 Яворівська окружна прокуратура надіслала до суду заяву про зміну предмета позову, у якій зазначила, що відповідно до листа виконавчого комітету Яворівської міської ради, згідно рішення Краковецької селищної ради Яворівського району Львівської області від 25.05.2010 № 970 "Про надання дозволу на розроблення містобудівної документації (генерального плану) смт. Краковець" було розпочато виготовлення Генерального плану смт. Краковець, складовою частиною якого є історико-архітектурний опорний план, проект встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області. На замовлення Краковецької селищної ради Державне підприємство "Український регіональний спеціалізований науково-реєстраційний інститут "Укрзахідпроектреставрація" виготовило історико-архітектурний опорний план, проект встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області, який є складовою генерального плану смт. Краковець. При цьому, відповідно до рішення Краковецької селищної ради Яворівського району від 19.02.2014 № 724 "Про затвердження генерального плану смт. Краковець" виготовлений Генеральний план смт. Краковець був затверджений та взятий до виконання. Проте, такий дотепер у встановленому законом порядку через Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до центрального органу виконавчої влади (Міністерства культури та інформаційної політики України) для затвердження скерований не був.
З урахуванням зазначеного, просить змінити предмет позову та викласти позовні вимоги у наступній редакції:
- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Яворівської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець через Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Міністерства культури та інформаційної політики України;
- зобов'язати виконавчий комітет Яворівської міської ради вжити заходів щодо скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець через Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Міністерства культури та інформаційної політики України.
Крім того, позивач подав до суду відповідь на відзив, у якій зазначив, що виконавчим комітетом Яворівської міської ради не надано жодної інформації щодо подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту смт. Краковець у складі генерального плану населеного пункту на розгляд Краковецької селищної ради, Яворівської міської ради та прийняття органами місцевого самоврядування будь-яких рішень щодо його погодження, а також в подальшому подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту смт. Краковець на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України. З огляду на те, що відповідача покладається обов'язок із вчинення дій не тільки щодо замовлення та розроблення історико-архітектурного опорного плану, але й погодження та скерування його на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України, підставою для звернення прокурора з позовною заявою до суду стала саме тривала бездіяльність відповідача (з 2010-2013 років по теперішній час), що полягає у невжитті заходів спрямованих на приведення у відповідність до вимог законодавства генерального плану історичного населеного місця смт. Краковець та розробки і затвердження в установленому порядку ІАОП.
Розглянувши надані сторонами документи, з'ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, суд зазначає наступне.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце смт. Краковець Львівської області.
Листом виконавчого комітету Яворівської міської ради Львівської області від 28.07.2022 №4623 Яворівську окружну прокуратур Львівської області повідомлено про те, що Генеральний план та історико-архітектурний опорний план смт. Краковець знаходиться на стадії розроблення.
Відповідно до листа Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 03.08.2022 № 16-1824/0/2-22 "Щодо надання інформації" Департамент скерував до Яворівської міської ради листи щодо проведення заходів з розроблення, виготовлення і затвердження історико-архітектурних опорних планів м. Яворів, смт. Краковець та смт. Шкло. Проте, інформація стосовно виготовлення історико-архітектурного опорного плану смт. Краковець відсутня.
Згідно з листом Міністерства культури та інформаційної політики України (далі- МКІП) від 11.11.2022 № 06/35/3564-22 "Щодо ІАОП історичних населених місць Яворівського району Львівської області" МКІП у 2020 році зверталося до голів м. Яворів, смт. Краковець, смт. Шкло та смт. Немирів листами, в яких наголошувало на необхідності виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення ІАОП. Відповіді на означені листи дотепер до МКІП не надходило, відповідна науково-проектна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини наразі не подана.
09.02.2023 виконавчий комітет Яворівської міської ради Львівської області подав до Яворівської окружної прокуратури додаткові пояснення, у яких зазначив, що на замовлення Краковецької селищної ради державне підприємство "Український регіональний спеціалізований науково-реєстраційний інститут "Укрзахідпроектреставрація" виготовило історико-архітектурний опорний план, проект встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області, який є складовою генерального плану смт. Краковець. Відповідно до рішення Краковецької селищної ради Яворівського району від 19.02.2014 № 724 "Про затвердження генерального плану смт. Краковець" виготовлений Генеральний план смт. Краковець був затверджений та взятий до виконання.
При цьому, Генеральний план смт. Краковець з Історико-архітектурним опорним планом, проектом встановлення меж історичного ареалу та проектом зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області не був переданий Яворівській міській раді Львівської області як правонаступнику, оскільки на момент реорганізації рад дана документація та відповідні рішення вже були передані в архів. Зробивши запит в архівну установу, Яворівська міська рада змогла віднайти дану документацію та рішення, якими вона була затверджена.
Керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації звернувся до суду із цим позовом.
Отже, предметом розгляду у цій справі є оцінка наявності правових підстав для зобов'язання відповідача вжити заходів щодо скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
Щодо підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у межах спірних правовідносин суд зазначає наступне.
За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У Законі України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі- Закон №1697-VII) визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у не кримінальних провадженнях.
Відповідно до ч.3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Відповідно до ч. 3, ч. 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Системне тлумачення вказаних норм дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором, а також орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У справі, що розглядається, прокурор у позовній заяві зазначив, що порушення інтересів держави у спірному випадку полягає в тому, що у зв'язку з незатвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об'єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення. Такий стан із збереження пам'яток ї неприпустимим, завдає значної шкоди іміджу держави на міжнародній арені, створює негативний суспільний резонанс та суперечить державній політиці з охорони культурної спадщини.
Також у позовній заяві прокурор, покликаючись на Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, та Положення про Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, затверджене розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації від 26.01.2016 № 36/0/5-16 вказує, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації. Водночас зазначені органи державної влади не звертались до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання до вчинення певних дій виконавчим комітетом Яворівської міської ради Львівської області. Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснюють надані їм повноваження, до цього часу з таким позовом до суду не звернулися, то вказаний позов подається прокурором у межах своєї компетенції, передбаченої статтею 131-1 Конституції України, статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
З огляду на викладене, суд вважає, що при зверненні з цим позовом до суду прокурор на виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 КАС України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави, вказав, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд враховує таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-ІІІ).
Згідно з визначеннями, які наведені у статті 1 Закону № 1805-ІІІ:
- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Статтею 6 Закону № 1805-ІІІ визначені повноваження інших органів охорони культурної спадщини.
Так, згідно із ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; ) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
Відповідно до ч. 4 ст. 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.
У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
За змістом ч. 1 ст. 17 Закону України від "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частинами четвертою, п'ятою ст. 17 Закону № 3038-VI передбачено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об'єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам'ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.
Відповідно до ч. 7 ст. 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Підпунктом 6 п. "а" ч. 1 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Окрім цього, до делегованих повноважень згідно з пп. 5 п. "б" вказаної статті Закону №280/97-ВР належать повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Відповідно до пп. 7 п. "а" ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.
Підпунктом 10 пункту "б" вказаної статті Закону № 280/97-ВР передбачено, що до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до статті 32 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 13.03.2002 № 318 затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).
Згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 12 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.
Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об'єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам'яток).
Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об'єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.
Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.
У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.
Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.
У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 № 926 затверджений Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок № 926).
Згідно із п. 1.1 Порядку № 926 цей нормативно-правовий акт визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.
Відповідно до пп. 12 п. 2 Порядку № 926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", містить відомості про об'єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам'ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.
За змістом пп. 4 п. 43 Порядку № 926 під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, здійснюється розроблення історико-архітектурного опорного плану відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства.
Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.
Згідно з п. 34, п. 35 Порядку № 926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.
Відповідно до пунктів 54 - 56 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.
Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.
Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.
У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.
Пунктами 57, 58 Порядку № 926 передбачено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам'яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.
Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам'яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.
Відповідно до п. 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.
Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку про те, що історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України та містить, зокрема відомості про межі використання історичних ареалів населених місць. Тобто, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Таким чином, межі і режими використання зон охорони пам'яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Мінкультури.
Суд встановив, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включене як історично населене місце смт. Краковець Львівської області.
Відтак, у силу вимог ч. 4 ст. 17 Закону № 3038-VI для вказаного населеного пункту у складі генерального плану повинен бути розроблений історико-архітектурний опорний план, обов'язок розроблення, погодження та подання якого на розгляд відповідної місцевої ради відповідно до пункту 55 Порядку № 926 покладений на виконавчий орган Краковецької селищної ради Львівської області.
У свою чергу, обов'язок затвердження історико-архітектурного опорного плану згідно з вимогами пункту 60 Порядку № 926 покладений на виконавчий орган Яворівської міської ради Львівської області.
Зі змісту листа виконавчого комітету Яворівської міської ради Львівської області від 09.02.2023 № 645 слідує, що історико-архітектурний опорний план, проект встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області (який є складовою генерального плану смт. Краковець) розроблений та затверджений рішенням Краковецької селищної ради від 19.02.2014 № 724.
Втім, зазначений Генеральний план смт. Краковець з історико-архітектурним опорним планом, проектом встановлення меж історичного ареалу та проектом зон охорони смт. Краковець Яворівського району Львівської області не був переданий Яворівській міській раді Львівської області як правонаступнику, оскільки на момент реорганізації рад дана документація та відповідні рішення вже були передані в архів, та були отримані Яворівською міською радою лише після надіслання відповідного запиту.
Разом з тим, відповідачем не надано до суду доказів скерування такого опорного плану у встановленому законом порядку через Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, для затвердження.
Не надіслання Краковецькою селищною радою чи Яворівською міською радою для розгляду центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини відповідної науково-проектної документації, підтверджується також листом Міністерства культури та інформаційної політики України № 06/35/3564-22 від 11.11.2022 "Щодо ІАОП історичних населених місць Яворівського району Львівської області".
Суд звертає увагу на те, що відповідно до вимог пункту 60 Порядку № 926 обов'язок затвердження історико-архітектурного опорного плану покладений на відповідну місцеву раду, натомість на Мінкультури згідно з вимогами пункту 12 Порядку № 318 покладений обов'язок щодо затвердження визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів.
Суд відзначає, що протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли існує законодавчо встановлений обов'язок суб'єкта владних повноважень вчинити конкретні дії, але він не виконаний.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що, не вживши заходів щодо скерування у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Мінкультури) історико-архітектурного опорного плану смт. Краковець (в якому визначені межі і режими використання зон охорони пам'яток та історичних ареалів) відповідач, як суб'єкт владних повноважень, вчинив протиправну бездіяльність, наслідком якої, із урахуванням п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України, є зобов'язання відповідача вчинити певні дії.
З огляду на викладене, заявлені позовні вимоги належить задовольнити шляхом визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Яворівської міської ради щодо не скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець та зобов'язати відповідача вжити заходів щодо скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
Згідно із ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та, враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов до висновку про задоволення позову повністю.
Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки у цій справі позивачем є суб'єкт владних повноважень, позов якого задоволений, проте який судових витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертиз не поніс, то підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст. ст. 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 КАС України, суд,
вирішив:
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Яворівської міської ради Львівської області щодо не скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець.
Зобов'язати виконавчий комітет Яворівської міської ради Львівської області (8100, Львівська область, м. Яворів, вул. Львівська, 15; код ЄДРПОУ 04056032) вжити заходів щодо скерування для затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт. Краковець до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Суддя Кисильова О.Й.