28 червня 2023 року
м. Київ
справа №823/1462/15
адміністративне провадження №К/990/32406/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Уханенка С.А., Шевцової Н.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за заявами ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження у справі за його позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області про визнання наказу про звільнення неправомірним і зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року, прийняті в складі колегії суддів: судді-доповідача Вівдиченко Т.Р., суддів Аліменка В.О., Кузьмишиної О.М.,
І. Короткий зміст обставин справи і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У червні 2015 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області (далі - УМВС України в Черкаській області), у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ начальника УМВС України в Черкаській області від 03 червня 2015 року №151о/с про звільнення ОСОБА_1 - начальника відділення розслідування злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів СВ Соснівського РВ в м.Черкаси УМВС, згідно пункту 2 статті 3 Закону України «Про очищення влади» та пункту 62 «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил України (із поставленням на військовий облік);
- поновити його на службу в органах внутрішніх справ на посаді начальника відділення розслідування злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів СВ Соснівського РВ в м.Черкаси УМВС, з 03 червня 2015 року або на рівнозначній посаді;
- зобов'язати УМВС України в Черкаській області виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 03 червня 2015 року по дату ухвалення судового рішення, враховуючи посадовий оклад, надбавки за спеціальне звання, стаж служби, збільшення посадового окладу, та зарахувати період вимушеного прогулу до вислуги років.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2022 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано наказ УМВС України в Черкаській області від 03 червня 2015 року №151о/с про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділення розслідування злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів СВ Соснівського РВ в м.Черкаси УМВС, згідно пункту 2 статті 3 Закону України «Про очищення влади» та пункту 62 «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил України (із поставленням на військовий облік). Поновлено ОСОБА_1 на службу в органах внутрішніх справ на рівнозначній посаді начальника відділення розслідування злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів СВ Соснівського РВ в м.Черкаси УМВС, з 04 червня 2015 року. Стягнуто з УМВС України в Черкаській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів. Рішення суду в частинах поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць в сумі 4785,22 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків і зборів допущено до негайного виконання. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
3. На виконання судового рішення в справі №823/1462/15 у частині стягнення з УМВС України в Черкаській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів останньому 20 травня 2022 року видано виконавчий лист.
4. 29 липня 2022 року до Черкаського окружного адміністративного суду від ОСОБА_1 надійшла заява про заміну сторони виконавчого провадження із проханням замінити у виконавчому листі №823/1462/15, виданому Черкаським окружним адміністративним судом 20 травня 2022 року, боржника - УМВС України в Черкаській області на Головне управління Національної поліції в Черкаській області (далі - ГУНП в Черкаській області).
5. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2022 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 про заміну боржника у справі №823/1462/15 відмовлено.
6. 18 серпня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження із проханням замінити у виконавчому листі №823/1462/15, виданому Черкаським окружним адміністративним судом 20 травня 2022 року, боржника - УМВС України в Черкаській області на МВС України.
7. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року заяву ОСОБА_1 про заміну боржника у справі №823/1462/15 задоволено. Замінено у виконавчому листі Черкаського окружного адміністративного суду №823/1462/15, виданого 20 травня 2022 року, про стягнення з УМВС України в Черкаській області (код ЄДРПОУ 08592537) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів, боржника - УМВС України в Черкаській області (18000, м. Черкаси, вул. Смілянська, 57, код ЄДРПОУ 08592537) на МВС України (01024, м. Київ, вул. Богомольця, 10, код ЄДРПОУ 00032684).
8. Не погодившись із ухвалами Черкаського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2022 року та від 29 серпня 2022 року, МВС України подало апеляційні скарги.
9. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року апеляційну скаргу МВС України задоволено. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року скасовано. У задоволенні заяви ОСОБА_1 про заміну боржника у справі №823/1462/15 відмовлено.
10. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року апеляційну скаргу МВС України задоволено. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2022 року скасовано. Заяву ОСОБА_1 про заміну боржника у справі №823/1462/15 задоволено. Замінено у виконавчому листі Черкаського окружного адміністративного суду №823/1462/15, виданого 20 травня 2022 року, про стягнення з УМВС України в Черкаській області (код ЄДРПОУ 08592537) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів, боржника - УМВС України в Черкаській області (18000, м. Черкаси, вул. Смілянська, 57, код ЄДРПОУ 08592537) на ГУНП в Черкаській області (18036, м. Черкаси, вул. Смілянська, буд. 57, код ЄДРПОУ 40108667).
ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. ГУНП в Черкаській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року і залишити без змін ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2022 року та від 29 серпня 2022 року.
12. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані постанови є незаконними та необґрунтованими, прийнятими судом апеляційної інстанції з порушенням норм матеріального і процесуального права. ГУНП в Черкаській області наголошує на тому, що воно не є правонаступником УМВС України в Черкаській області; що засновником УМВС України в Черкаській області є МВС України, основним видом діяльності якого є діяльність з охорони громадського порядку та безпеки, і саме ним приймалося рішення про створення та припинення юридичної особи публічного права - УМВС України в Черкаській області, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що у розумінні статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) правонаступником всього майна, прав та обов'язків УМВС України в Черкаській області є МВС України, а не ГУНП в Черкаській області, як помилково вважає суд апеляційної інстанції.
13. ГУНП в Черкаській області посилається на необхідність відступлення від висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваних постановах, а також на їхню неподібність до питання, яке розглядається у цій справі; на те, що судом апеляційної інстанції не врахована у цій справі правова позиція Верховного Суду, викладена у постановах від 18 березня 2021 року в справі №804/8952/15 та від 01 грудня 2021 року в справі №815/5514/16.
ІІІ. Рух справи у суді касаційної інстанції
14. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Уханенка С.А., Шевцової Н.В. ухвалою від 09 січня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. 15 лютого 2023 року до Верховного Суду від МВС України надійшов відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року - без змін, оскільки вони прийняті з додержанням норм матеріального і процесуального права.
16. 28 лютого 2023 року до Верховного Суду від ГУНП в Черкаській області надійшло заперечення на відзив МВС України на касаційну скаргу.
17. 11 квітня 2023 року та 02 червня 2023 року від МВС України до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 27 червня 2023 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 28 червня 2023 року.
ІV. Позиція Верховного Суду
19. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
21. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
22. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним постановам суду апеляційної інстанції, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
23. За правилами статті 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
24. Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
25. Приписами частин першої та четвертої статті 379 КАС України закріплено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником. Положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
26. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 02 червня 2016 року №1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон №1404-VIII), виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
27. У частинах першій та другій статті 15 Закону №1404-VIII обумовлено, що сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов'язок щодо виконання рішення.
28. Нормами абзацу першого частини п'ятої статті 15 Закону №1404-VIII визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов'язковими тією мірою, якою вони були б обов'язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
29. У постанові від 11 жовтня 2019 року в справі №812/1408/16 Верховний Суд констатував, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішенням законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов'язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством установлено головну умову, за якої обов'язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.
30. За правилами частин першої та п'ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
31. Відповідно до пунктів 5, 6 Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074, орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов'язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
32. Як слідує із установлених судами попередніх інстанцій обставин, 20 травня 2022 року Черкаським окружним адміністративним судом на виконання судового рішення у справі №823/1462/15 видано виконавчий лист щодо стягнення з УМВС України в Черкаській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів.
33. 14 квітня 2015 року МВС України було видано наказ №431 «Про заходи щодо реформування органів внутрішніх справ».
34. 16 вересня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», якою постановив утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції, у тому числі ГУПН в Черкаській області, та ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи МВС, зокрема УМВС України в Черкаській області.
35. Згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань УМВС України в Черкаській області припинено 20 січня 2022 року, про що свідчить запис 1000261110014010951 про державну реєстрацію припинення юридичної особи.
36. Отже, на момент видання Черкаським окружним адміністративним судом указаного виконавчого листа у справі №823/1462/15 (20 травня 2022 року) УМВС України в Черкаській області припинило свою діяльність як юридична особа.
37. Постановляючи ухвали від 08 серпня 2022 року та від 29 серпня 2022 року, суд першої інстанції зазначив, що законодавством передбачено правонаступництво територіальних органів міністерства - юридичних осіб публічного права. Виключення становить лише випадок, коли держава відмовляється від виконання функцій та завдань, які виконував орган виконавчої влади, що ліквідовується. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №878, (далі - Положення про МВС України №878) МВС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах, зокрема, забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг. Відповідно до відомостей, які зазначені у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо УМВС України в Черкаській області, його засновником є МВС України; основний вид діяльності - діяльність з охорони громадського порядку та безпеки; рішення про створення та припинення вказаної юридичної особи публічного права приймалися МВС України. Отже, держава не відмовилася від виконання завдань і функцій по діяльності з охорони громадського порядку та безпеки, вказані завдання і функції згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №878 закріплені саме за МВС України. Відтак, це міністерство являється процесуальним правонаступником УМВС України в Черкаській області. МВС України було єдиними засновником УМВС України в Черкаській області, тому в розумінні статті 52 КАС України є правонаступником всього майна, прав та обов'язків УМВС України в Черкаській області.
38. Приймаючи оскаржувані постанови від 03 листопада 2022 року, суд апеляційної інстанції виходив із того, що ГУНП в Черкаській області, з огляду на свій правовий статус, завдання і обсяг повноважень, по суті, є правонаступником УМВС України в Черкаській області, й помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що процесуальним правонаступником УМВС України в Черкаській області є МВС України.
39. У постановах від 20 лютого 2019 року в справі №826/16659/15 та від 13 березня 2019 року в справі №524/4478/17 Верховний Суд констатував, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому. При цьому обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід обов'язку відновити порушені права до правонаступника відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
40. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншому/іншим державному/державним органу/органам, за виключенням того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
41. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) іншому, чи внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
42. Відповідну позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року в справі №2а-23895/09/1270.
43. У такому разі також відбувається вибуття суб'єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
44. Як зазначив Верховний Суд у постанові від 11 жовтня 2019 року в справі №812/1408/16, особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов'язків, що відбувається із суб'єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
45. Можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
46. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб'єкта владних повноважень, припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
47. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (окрім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб'єктом, коли права та обов'язки суб'єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб'єкта владних повноважень, а також можливість суб'єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
48. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
49. У разі ж відсутності правонаступників, суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб'єкта владних повноважень, не пов'язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
50. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб'єктом владних повноважень.
51. Аналогічну правову позицію висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 грудня 2021 року в справі №9901/348/19.
52. Згідно з пунктом 51 Рішення Європейського суду з прав людини від 13 січня 2011 року в справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява №28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».
53. У постанові від 11 лютого 2021 року в справі №826/9815/18 Верховний Суд, з-поміж іншого, констатував, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватися від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. Водночас такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб'єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації. У зв'язку із цим Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого:
- якщо спір виник з приводу реалізації суб'єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому/іншим суб'єкту/суб'єктам владних повноважень;
- якщо спір виник у відносинах, що не пов'язані з реалізацією суб'єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб'єкта владних повноважень.
54. Спір у справі №823/1462/15 виник у відносинах публічної служби - у зв'язку з проходженням і припиненням позивачем служби в органах внутрішніх справ.
55. Обов'язок, покладений рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року в справі №823/1462/15 щодо стягнення з УМВС України в Черкаській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів, - не стосується реалізації повноважень у сферах забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності. Тож підстави для правонаступництва у цих правовідносинах виникли саме з моменту державної реєстрації припинення УМВС України в Черкаській області. Проте це не змінює тієї обставини, що правонаступником ліквідованого УМВС України в Черкаській області, зокрема і за виконавчим листом від 20 травня 2022 року в справі №823/1462/15, є саме той орган, до якого перейшла адміністративна компетенція суб'єкта владних повноважень, що припинився.
56. За таких обставин, необхідно проаналізувати і співставити функції та завдання, які виконувала міліція і які наразі виконують МВС України та Національна поліція.
57. Так, нормами статей 1, 2 Закону України від 20 грудня 1990 року №565-XII «Про міліцію» передбачалося, що міліція - це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Основними завданнями міліції було, з-поміж іншого: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення кримінальних правопорушень.
58. Своєю чергою приписами статей 1, 2 Закону України від 02 липня 2015 року №580-VIII «Про Національну поліцію» визначено, що Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Завданнями поліції є, зокрема, надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності.
59. Поряд із цим, згідно з Положенням про МВС України №878 МВС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг; захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
60. На підставі співставлення завдань та функцій цих трьох органів можна дійти висновку про те, що МВС України є органом влади, який формує державну політику у сфері, зокрема, забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг. Разом із тим, реалізація державної політики у вказаній сфері відноситься до компетенції Національної поліції, а до цього відповідні завдання та функції держави покладалися на міліцію.
61. Таким чином, правонаступником прав та обов'язків ліквідованого УМВС України в Черкаській області, ураховуючи правовий статус, обсяг повноважень і принцип територіальності, є відповідний територіальний орган Національної поліції, а саме ГУНП в Черкаській області.
62. Близька за змістом правова позиція щодо передачі функцій ліквідованих управлінь МВС України до відповідних управлінь Національної поліції неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 23 травня 2018 року в справі №П/811/3414/15, від 25 червня 2020 року в справі №420/6852/18, від 06 серпня 2020 року в справі №821/3865/15-а, від 22 жовтня 2020 року в справі №520/5147/19, від 05 листопада 2020 року в справі №752/2391/17 (2а-14/09), від 04 серпня 2022 року в справі №824/3161/14-а, від 17 травня 2023 року в справі №240/11052/20 і правових підстав для відступлення від такої позиції Верховного Суду в цій справі немає. Сама по собі незгода ГУНП в Черкаській області з такою позицією Верховного Суду не може бути підставою для відступлення від усталеної судової практики.
63. У справах №752/2391/17 (2а-14/09) та №240/11052/20 Верховний Суд надав правову оцінку питанню заміни боржника у виконавчих провадженнях і дійшов висновку про заміну боржника з територіального органу УМВС України та відповідний територіальний орган Національної поліції.
64. За таких обставин, Верховний Суд погоджується із позицією суду апеляційної інстанції про помилковість висновків суду першої інстанції у цій справі та наявність правових підстав для заміни у виконавчому листі Черкаського окружного адміністративного суду №823/1462/15, виданого 20 травня 2022 року, про стягнення з УМВС України в Черкаській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 341490,70 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів, боржника - УМВС України в Черкаській області на ГУНП в Черкаській області.
65. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції та не дають підстав уважати, що оскаржувані постанови суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права.
66. Щодо аргументів ГУНП в Черкаській області про неврахування судом апеляційної інстанції у цій справі правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 18 березня 2021 року в справі №804/8952/15 та від 01 грудня 2021 року в справі №815/5514/16, необхідно зазначити, що у справах №804/8952/15, №815/5514/16 вирішувалося питання правонаступництва УМВС України на залізничному транспорті та УМВС України на Одеській залізниці, тобто обставини справ №804/8952/15, №815/5514/16 не є подібними до обставин справи, яка розглядається, в якій вирішується питання правонаступництва УМВС України в Черкаській області.
67. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
68. З огляду на наведене та приписи статті 350 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги ГУНП в Черкаській області без задоволення, а оскаржуваних постанов Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області залишити без задоволення.
2. Постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року в справі №823/1462/15 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: С. А. Уханенко
Н. В. Шевцова