про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
10 травня 2023 року 320/1927/23
Суддя Київського окружного адміністративного суду Балаклицький А.І., розглянувши в м. Києві позовну заяву ОСОБА_1 до члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 про зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 , в якому просить суд:
- зобов'язати члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 відкрити дисциплінарне провадження на прокурора Окружного прокуратури міста Суми Передерія В.Г. за дисциплінарною скаргою від 24.10.2022 на прокурора Окружного прокуратури міста Суми Передерія В.Г.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.02.2023 позовну заяву повернуто позивачу.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2023 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02.02.2023 скасовано, а справу направлено до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
04.05.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду надійшли матеріали адміністративної справи №320/1927/23, які за результатами автоматизованого розподілу були передані на розгляд судді Балаклицькому А.І.
05.05.2023 та 09.05.2023 суддя Балаклицький А.І. перебував у відпустці.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10.05.2023 заяву ОСОБА_1 про відвід судді Київського окружного адміністративного суду Балаклицького А.І. від участі у справі №320/1927/23 - залишено без розгляду.
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Як слідує з позовної заяви, позивач на обґрунтування своїх позовних вимог вказує, що Членом відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження ОСОБА_2 прийнято рішення №623дс-22 від 02.11.2022, яким відмолено у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою позивача від 24.10.2022 про вчинення прокурором Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 дисциплінарного проступку. Вважає, що така відмова прийнята відповідачем без належного дослідження фактів, викладених у його дисциплінарній скарзі та вважає, що належним захистом порушених його прав та інтересів буде зобов'язання Члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження ОСОБА_2 відкрити дисциплінарне провадження на прокурора Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 за дисциплінарною скаргою від 24.10.2022 на прокурора Окружного прокуратури міста Суми Передерія В.Г.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження за даним позовом, суд виходить з наступного.
Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
Таким чином, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Позивач стверджує що прокурором Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 в межах кримінального провадження №12021205520000366 була допущена бездіяльність, яка на думку позивача, дає підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
У позовній заяві позивач зазначив про те, що прокурором Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 , умисно у кримінальному провадженні №12021205520000366 не виконано ухвали слідчих суддів Ковпаківського районного суду міста Суми від 09.02.2022 у справі №592/1389/22 та від 03.06.2022 у справі №592/3181/22.
Стверджує, що прокурор Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 був у змові із заступником начальника слідчого відділення СВ Сумського РУП ГУ НП в Сумській області Деміховою Ю.А. з метою залишення злочинця на свободі шляхом незаконного закриття кримінального провадження №12021205520000366. Для цього прокурор Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 18.05.2022 визнав законною постанову слідчого від 06.03.2022 закриття вказаного кримінального провадження. Надалі, ця постанова ухвалою слідчого судді Ковпаківського районного суду міста Суми від 03.06.2022 у справі №592/3181/22 визнана незаконною та скасована. Однак, прокурор Передерій В.Г. свою постанову про відмову в погодженні про підозру конкретній особі від 29.09.2022 не скасував, клопотання прокурору вищого рівня про скасування цієї постанови не подав, про підозру цій особі не повідомив.
Позивач вважає, що лише після відкриття дисциплінарного провадження можливо в належний спосіб перевірити обставини викладені в дисциплінарній скарзі щодо бездіяльності прокурора.
Звертаючись до суду з даним позовом, позивач вважає, що рішення Члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження ОСОБА_2 №623дс-22 від 02.11.2022, яким відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою позивача від 24.10.2022 про вчинення прокурором Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 дисциплінарного проступку, є невмотивованим та в рішенні безпідставно зазначено, що його дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_3 .
Частиною десятою статті 131 Конституції України передбачено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.
Згідно зі статтею 44 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.
Частиною першою статті 45 Закону №1697-VII визначено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Відповідно до частини другої цієї статті право на звернення до Комісії із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.
Процедура розгляду дисциплінарної скарги на підставі Закону №1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Згідно з приписами частин першої та другої статті 46 цього Закону секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
Член Комісії своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
Рішенням відповідача від 02.11.2022 №623дс-22 у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Окружної прокуратури міста Суми ОСОБА_3 відмовлено на підставі пункту 1 частини 2 статті 46 Закону №1697-VII, оскільки дисциплінарна скарга ОСОБА_1 не містила конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
Відповідно до пункту 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.
Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.
Згідно із частиною першою статті 50 Закону №1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення.
Аналіз наведених вище правових положень дає підстави для висновку, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Комісії, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом №1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження та за Законом №1697-VII не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Таким чином, право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (пункт 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 06 жовтня 2000 року).
Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 24 Рекомендації Rec (2000) 19).
Стосовно такої відповідальності в Рекомендації Rec (2000) 19, зокрема в підпункті "ґ" пункту 5, передбачено, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду.
У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом “ґ” пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.
Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право на оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.
Статтею 50 Закону №1697-VII надано право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення.
Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).
Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.
У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).
Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).
Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.
Стосовно права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації в національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону №1697-VII).
Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків у КПК України встановлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статті 24, 303-307), а в разі невиконання чинного рішення останнього передбачено кримінальну відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України). Указане повністю відповідає вимогам Рекомендації Rec (2000) 19, а також Рекомендації № R (85) 11 Комітету Міністрів державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу, ухваленої Комітетом Міністрів на 387 засіданні заступників міністрів 28 червня 1985 року (далі - Рекомендація № R (85) 11), оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов'язків.
Так, згідно з пунктом 7 Рекомендації № R (85) 11 потерпілий має бути наділений правом клопотати щодо перегляду рішення компетентного органу про не відкриття кримінальної справи і правом на пряме звернення до суду. Чинний КПК України передбачає право особи, яка ініціює кримінальне провадження, на оскарження бездіяльності прокурора.
Відповідно до пунктів 33 і 34 Рекомендації Rec (2000) 19 прокурори повинні відповідним чином брати до уваги думки і стурбованість жертв, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати або підтримувати дії, що гарантують поінформованість жертв як про їхні права, так і про обставини процесу. Зацікавлені сторони встановленого статусу або ті, що мають статус потерпілих, а саме жертви, повинні мати можливість змінити рішення прокурорів про відмову у порушенні кримінального переслідування (закриття справи), де це необхідно, ця зміна може бути зроблена після ієрархічного перегляду або шляхом судового перегляду чи сторонами, уповноваженими займатися судовим переслідуванням приватної особи.
У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за пунктом 34 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що створити право, застосовуване тільки до жертв, означає відсутність демократичного контролю за діяльністю прокурорів у ряді достатньо вразливих сфер. З іншого боку, однаковий дозвіл будь-якій особі, що вважає себе ущемленою злочинами, опротестовувати рішення про не переслідування в кримінальному порядку приведе прокуратуру до перешкод у роботі й до збільшення апеляцій, поданих в якості тактики перешкод.
З огляду на зазначене та зважаючи на правовідносини, які виникли між ОСОБА_1 та органом державної влади (прокуратурою) у зв'язку з досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні, стверджуванні заявником порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими й такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси. Сторона у кримінальному провадженні має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому КПК України.
Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для позивача жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі №9901/609/18, від 18 грудня 2018 року у справі №9901/737/18, від 18 вересня 2019 року у справі №9901/414/19 та ін.
На підставі вищевикладеного суд вважає за необхідне відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Тлумачення поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі №9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду, і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити.
Керуючись статтями 19, 170, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі №320/1927/23 за позовом ОСОБА_1 до члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, ОСОБА_2 про зобов'язання вчинити певні дії.
Роз'яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) позивачу (його представнику), зокрема, шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.
Суддя Балаклицький А. І.