03 травня 2023 року
м. Київ
справа №160/6238/20
провадження № Зв/990/50/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Єресько Л.О.,
розглянув у порядку письмового провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд за виключними обставинами постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2022 року у справі № 160/6238/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправними і скасування рішення, наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, у якому просив: (1) визнати протиправним і скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 332 від 9 квітня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки», згідно з яким прокурор відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію; (2) визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області № 389-к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 14 травня 2020 року; (3) поновити ОСОБА_1 на роботі в Дніпропетровській обласній прокуратурі (до зміни назви - прокуратура Дніпропетровської області) на посаді прокурора відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область та слідчих регіональної прокуратури або на іншій рівнозначній посаді, яка передбачена штатним розписом Дніпропетровської обласної прокуратури, та органах прокуратури з 15 травня 2020 року; (4) стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 15 травня 2020 року по день винесення рішення судом; (5) рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та присудження виплати заробітної плати за весь час вимушеного прогулу, допустити до негайного виконання Дніпропетровською обласною прокуратурою.
Звернення до суду з цим позовом було спричинене незгодою позивача з підставами його звільнення. З його погляду, реорганізації чи ліквідації Генеральної прокуратури України, як то передбачає пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», не відбулося, а перейменування цього органу на «Офіс Генерального прокурора» не може бути підставою для звільнення прокурора з посади. Зазначив також про порушення процедури звільнення, а також про порушення, допущені при формуванні кадрових комісій, та про невмотивованість рішень цих комісій.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 4 лютого 2021 року позов задовольнив частково:
- визнав протиправним і скасував рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 332 від 9 квітня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки», яким прокурор відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію;
- визнав протиправним і скасував наказ прокурора Дніпропетровської області № 389-к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 14 травня 2020 року;
- поновив ОСОБА_1 в Дніпропетровській обласній прокуратурі (до зміни назви - прокуратура Дніпропетровської області) на рівнозначній посаді - прокурора відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури з 15 травня 2020 року;
- стягнув з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 травня 2020 року по 4 лютого 2021 року в розмірі 221602,24 грн; у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 13 травня 2021 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 лютого 2021 року в частині задоволення позовних вимог щодо: (1) поновлення ОСОБА_1 в Дніпропетровській обласній прокуратурі (до зміни назви - прокуратура Дніпропетровської області) на рівнозначній посаді - прокурора відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури з 15 травня 2020 року; (2) стягнення з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 15 травня 2020 року по 4 лютого 2021 року в розмірі 221602,24 грн та ухвалив в цій частині нову постанову, якою позов в цій частині вимог задовольнив частково:
- поновив ОСОБА_1 в прокуратурі Дніпропетровської області на посаді - прокурора відділу інформаційно-аналітичного супроводження управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури з 14 травня 2020 року;
- стягнув з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 травня 2020 року по 4 лютого 2021 року в розмірі 220397,88 грн, який визначений без утримання податків й інших обов'язкових платежів.
В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 лютого 2021 року у справі № 160/6238/20 - залишив без змін.
4. Суди першої і апеляційної інстанцій дійшли згоди стосовно того, що рішення кадрової комісії за наслідками атестування позивача необґрунтоване і поспішне, тому має бути скасоване як протиправне.
Позаяк спірне рішення кадрової комісії стало підставою - відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (тут - у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 113-IX) - для видання спірного наказу про звільнення позивача, суди попередніх інстанцій виснували, що цей наказ теж має бути скасований як протиправний.
Крім того, суди першої і апеляційної інстанцій зауважили, що ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав посаду, станом на день звільнення з посади не було, тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з погляду цих судів, безпідставне.
Суд апеляційної інстанції не погодився з судом першої інстанції щодо обраного способу захисту порушеного права, адже вважав, що ОСОБА_1 має бути поновлений на тій самій посаді в тому органі, звідки його звільнили, а зважаючи на те, що згідно з наказом про звільнення від 30 квітня 2020 року № 389к позивач звільнений із займаної посади з 14 травня 2020 року, то саме з цієї дати і має бути поновлений на посаді.
5. Верховний Суд (у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду) постановою від 25 січня 2022 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 лютого 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року та ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Підхід суду касаційної інстанції до вирішення справи побудований на інтерпретації положень пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX в зіставленні з положеннями пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» в аспекті правомірності звільнення прокурора за відсутності факту ліквідації чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
За допомогою синтаксичного та почасти телеологічного аналізу припису пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX суд касаційної інстанції зазначив, що (1) підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; (2) закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон № 113-IX визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.
Тобто фактологічною основою для застосування пункту 9 частин першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у випадку з позивачем, за змістом постанови касаційного суду, є неуспішне проходження атестації, яке засвідчене рішенням кадрової комісії (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX) й цього достатньо для звільнення з посади прокурора з покликанням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Суд касаційної інстанції не погодився з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість рішення кадрової комісії щодо позивача, відтак і про неправомірність наказу про його звільнення, тож відмовив у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
6. 30 березня 2023 року до Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 про перегляд за виключними обставинами постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини п'ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Приводом для звернення до суду з цією заявою її автор зазначив Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 у справі за конституційною скаргою ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (щодо гарантій незалежності прокурора).
У цьому Рішенні Конституційний Суд України, відповідаючи на питання, порушені у конституційній скарзі її автора (щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, згідно з яким: «з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), дійшов таких висновків: (1) оспорюваний припис Закону № 113-IX є таким, що суперечить статті 6, частині другій статті 19, частині другій статті 85, частині другій статті 1311 Конституції України; (2) оспорюваний припис Закону № 113-IX не відповідає конституційному принципові верховенства права в аспекті вимоги юридичної визначеності, унаслідок чого цей припис не можна вважати «правом» у державі, керованій верховенством права (правовладдям).
З уваги на це Рішення заявник просить Верховний Суд прийняти нову постанову, якою скасувати постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2022 року у справі № 160/6238/20 і прийняти нове рішення.
Обґрунтовуючи заяву зазначив, з-поміж іншого, про те, що при вирішенні справи суди застосовували пункт 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX. Зауважив, що суди першої і апеляційної інстанцій визнали обґрунтованими твердження позивача про те, що його звільнення, надто підстави для такого рішення, не узгоджувалися з принципом юридичної визначеності, що є складовою принципу верховенства права.
У цьому контексті навів фрагмент з Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023, у якому - з покликом на [інше] Рішення Конституційного Суду України від 21 липня 2021 року № 4-р(II)/2021 - мовиться, що «доступність учасникам суспільних відносин акта права для ознайомлення не гарантує доступності його змісту, якщо припис такого акта викладений неякісно, зокрема нечітко або суперечливо».
З уваги на висновки Конституційного Суду України, викладені в Рішенні від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023, які стосуються оцінювання оспореного припису пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX в аспекті юридичної визначеності, позивач, позаяк цей припис стосувався його теж, просить Верховний Суд переглянути свою постанову за виключними обставинами.
7. Ухвалою від 13 квітня 2023 року Верховний Суд відкрив провадження за заявою ОСОБА_1 про перегляд за виключними обставинами постанови Верховного Суду від 25 січня 2022 року у справі № 160/6238/20 та ухвалою від 1 травня 2023 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження на 3 травня 2023 року.
8. Дніпропетровська обласна прокуратура надіслала письмові пояснення щодо заяви позивача, у яких просить відмовити у задоволенні заяви про перегляд постанови Верховного Суду у цій справі за виключними обставинами.
Відповідач зазначив про те, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивної дії і змінює законодавче регулювання лише для тих правовідносин, які виникнуть після ухвалення цього рішення, та не може застосовуватися до правовідносин, які виникли до його прийняття.
Зауважив також, що відповідно до пункту 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 пункт 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
9. Офіс Генерального прокурора теж надіслав заперечення проти заяви про перегляд постанови Верховного Суду в цій справі за виключними обставинами. Обґрунтовуючи свою позицію цей відповідач також звернув увагу на те, що Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 не може впливати на нормативне регулювання правовідносин, спір у яких виник до ухвалення цього Рішення. У цьому контексті Офіс Генерального прокурора покликається на практику Верховного Суду, зокрема на ухвалу від 13 квітня 2023 року у справі № 600/1450/20-а, й таким чином доводить, що підстав для втручання в остаточне судове рішення, яке просить переглянути заявник, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 немає.
Відповідач зазначив також, що доводи про застосування до спірних правовідносин положень трудового законодавства є безпідставні, адже пріоритет в цьому випадку мають спеціальні норми Закону № 113-ІХ, відповідно до яких і був виданий спірний наказ про звільнення позивача. Суд касаційної інстанції в цьому зв'язку висловив правову позицію щодо застосування цих норм і Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023, на думку відповідача, не дає обґрунтованих підстав для того, щоб її змінювати.
10. Колегія суддів при постановленні цієї ухвали керувалася таким.
Згідно з пунктом 1 частини п'ятої статті 361 КАС України підставами для перегляду судових рішень у зв'язку з виключними обставинами є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане.
За частиною шостою статті 361 КАС України при перегляді судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами суд не може виходити за межі тих вимог, які були предметом розгляду при ухваленні судового рішення, яке переглядається, розглядати інші вимоги або інші підстави позову.
Відповідно до частини першої статті 365 КАС України заява про перегляд судового рішення суду першої інстанції з підстав, визначених пунктом 1 частини п'ятої статті 361 цього Кодексу, подається до суду, який ухвалив судове рішення.
Заява про перегляд судових рішень судів апеляційної і касаційної інстанцій з підстав, зазначених у частині першій цієї статті, якими змінено або скасовано судове рішення, подається до суду тієї інстанції, яким змінено або ухвалено нове судове рішення (частина друга статті 365 КАС України).
11. Колегія суддів зважила на те, що питання про перегляд за виключними обставинами судових рішень, які набрали законної сили, у зв'язку з встановленою Конституційним Судом України неконституційністю (конституційністю) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, уже було предметом розгляду Верховного Суду. Зокрема об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду розглядала це питання в аспекті того, які судові рішення можуть переглядатися за виключними обставинами з вказаної нормативної підстави.
У постанові від 19 лютого 2021 року у справі № 808/1628/18 об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у цьому зв'язку висловила позицію, згідно з якою судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог не передбачає можливості його примусового виконання й тому не може вважатися «не виконаним» у розумінні пункту 1 частини п'ятої статті 361 КАС України, а значить не може переглядатися за виключними обставинами з указаної нормативної підстави. У тій самій постанові значиться також, що рішення Конституційного Суду України не змінює правового регулювання спірних правовідносин та не доводить факту допущення судом помилки при вирішенні спору, адже на час виникнення спірних правовідносин та на час прийняття рішення суду першої інстанції положення вказаної норми були чинними та підлягали застосуванню.
Аналогічну позицію щодо застосування приписів пункту 1 частини п'ятої статті 361 КАС України об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду підтримала в ухвалі від 21 грудня 2022 року у справі №140/2217/19 та в ухвалі від 22 грудня 2022 року у справі № 805/1312/16-а.
Такий самий підхід Верховний Суд застосував і під час розгляду заяви про перегляд за виключними обставинами судового рішення у справі № 600/1450/20-а (ухвала від 13 квітня 2023 року).
Крім того, дещо схожий підхід до перегляду судових рішень за виключними обставинами з мотивів встановленої Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи, раніше висловила також Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постанові від 18 листопада 2020 року у справі № 4819/49/19. З уваги на текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 459 Кримінального процесуального кодексу України (в якому немає застереження «якщо рішення суду ще не виконане») - на підставі якого у справі № 4819/49/19 і розглядалося питання про можливість перегляду остаточного судового рішення за виключними обставинами - цій постанові акцентується на тому, що встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.
12. Тож дотримуючись окресленої правової позиції щодо перегляду судових рішень, які набрали законної сили, з підстави, визначеної пунктом 1 частини п'ятої статті 361 КАС України, колегія суддів у цій справі виходить з того, що постанова Верховного Суду (ухвалена у складі колегії суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді) від 25 січня 2022 року у справі № 160/6238/20, щодо перегляду якої за виключними обставинами звернувся ОСОБА_1 , є судовим рішенням, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог, відповідно це судове рішення не підлягає примусову виконанню, тому - у значенні пункту 1 частини п'ятої статті 361 КАС України - не може переглядатися за виключними обставинами.
З наведених мотивів варто додати також, що пункт 6 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 і має значення для вирішення наступних справ та не може бути підставою для перегляду (зміни) правової позиції суду у спорі, щодо якого постановлене остаточне судове рішення.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 368 КАС України за результатами перегляду рішення, ухвали за нововиявленими або виключними обставинами суд може відмовити в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами та залишити відповідне судове рішення в силі.
За частиною першою статті 369 КАС України у разі відмови в задоволенні заяви про перегляд рішення, ухвали за нововиявленими або виключними обставинами суд постановляє ухвалу.
Керуючись статтями 359, 361, 368, 369 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Відмовити в задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд за виключними обставинами постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2022 року у справі № 160/6238/20.
Постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2022 року у справі № 160/6238/20 - залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя М. І. Смокович
Судді М. В. Білак
Л. О. Єресько