27 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 161/16515/16-а
адміністративне провадження № К/9901/6308/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Берназюк Я.О.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 31.08.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017
у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Луцької міської ради, третя особа - виконавчий комітет Луцької міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,
ФОП ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про визнання незаконним і скасування рішення Луцької міської ради за №76/143 від 30.07.2015 «Про департамент муніципальної поліції Луцької міської ради та внесення змін до рішення міської ради від 30.12.2010 №3/6 «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату та її виконавчих органів» в частині створення департаменту муніципальної поліції Луцької міської ради (пункт 2 рішення) та затвердження положення «Про муніципальну поліцію» (пункт 5 рішення).
Вважаючи вказане рішення незаконним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що до повноважень органу місцевого самоврядування входить право створити підрозділ міліції, а не «муніципальної поліції».
Також, Луцька міська рада неправомірно наділила муніципальну поліцію повноваженням стосовно демонтажу незаконно встановлених споруд, транспортних засобів чи інших самовільно встановлених об'єктів на території міста.
Крім того, створений департамент не може вважатися інспекцією з благоустрою населених пунктів, як це передбачено у статті 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», а отже не може виконувати повноваження у цій сфері.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що оскаржуваним рішенням Луцької міської ради від 30.07.2015 №76/143 «Про департамент муніципальної поліції Луцької міської ради та внесення змін до рішення міської ради від 30.12.2010 №3/6 «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів» вирішено, зокрема:
- створити департамент муніципальної поліції Луцької міської ради (пункт 2);
- затвердити Положення про департамент муніципальної поліції Луцької міської ради додаток 2 (пункт 5).
В подальшому, рішенням Луцької міської ради від 26.07.2017 №29/10 «Про департамент муніципальної варти Луцької міської ради» вирішено:
1) перейменувати з 01.08.2017 департамент муніципальної поліції Луцької міської ради у департамент муніципальної варти Луцької міської ради;
2) викласти додаток до рішення міської ради від 23.12.2015 №2/10 «Про затвердження структури виконавчих органів міської ради, загальної чисельності апарату міської ради та її виконавчих органів» у новій редакції (додаток 1);
3) Викласти пункт 2 рішення міської ради від 23.12.2015 №2/10 у новій редакції: « 2. Затвердити загальну чисельність апарату міської ради та її виконавчих органів у кількості 601 штатна одиниця».
4) Департаменту фінансів та бюджету міської ради ( ОСОБА_2 ) передбачити в бюджеті міста кошти для забезпечення функціонування департаменту муніципальної варти Луцької міської ради;
5) Затвердити Положення про департамент муніципальної варти Луцької міської ради (додаток 2);
6) Вважати такими, що втратили чинність додаток 2 до рішення Луцької міської ради від 30.07.2015 №76/143 «Про департамент муніципальної поліції Луцької міської ради та внесення змін до рішення міської ради від 30.12.2010 №3/ 6 «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів» та рішення Луцької міської ради від 31.08.2016 №12/10 «Про внесення змін до додатку 2 рішення міської ради від 30.07.2015 №76/143 «Про департамент муніципальної поліції Луцької міської ради та внесення змін до рішення міської ради від 30.12.2010 №3/6 «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів».
Постановою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 31.08.2017, яку залишено без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не доведено порушення її прав та законних інтересів оскаржуваним рішенням.
Також суди виходили з того, що оскаржуване рішення частково втратило чинність.
Також суди виходили з того, що утворюючи департамент муніципальної поліції Луцької міської ради та покладаючи на нього функцій міліції передбачені п.п.1 п. «а» ч.1 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування», а також функцій інспекції з благоустрою населених пунктів (ст. 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів») відповідач діяв правомірно.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, неправильно встановлено обставини справи, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Зокрема, покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків щодо недоведення порушення її прав та законних інтересів оскаржуваним рішенням.
Також покликається на те, що суди ухилились від оцінки законності оскаржуваного рішення, а факт його подальшого скасування жодним чином не вказує на його законність та не позбавляє суд обов'язку розглянути позов із наданням правової оцінки його доводам.
Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і постановити нове рішення про задоволення позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач покликається на те, що оскаржуване рішення прийняте на законних підставах та в межах повноважень, якими наділена міська рада, як орган місцевого самоврядування, а департамент муніципальної варти є виконавчим органом міської ради, який створений у спосіб, передбачений чинним законодавством.
Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до частин 1, 10 статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень передбачено статтею 264 КАС України.
Відповідно до частин 1-3 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Верховний Суд у постанові від 14.11.2018 у справі №826/24498/15, предметом оскарження у якій був нормативно правовий акт, який зазнав змін і на час розгляду справи втратив чинність, зробив наступні висновки щодо застосування норм права:
«…положення процесуального законодавства містять імперативне положення, яким по суті визначено повноваження суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акту та яке передбачає, що відповідний нормативно-правовий акт може бути визнаний нечинним відповідним рішенням суду лише з моменту набрання ним законної сили.
З огляду на вищевказане імперативне положення Кодексу адміністративного судочинства України суд не наділений повноваженням визнання нормативно-правового акту нечинним з моменту його прийняття, зокрема, й з огляду на те, що останнє може порушувати принцип правової визначеності.
При цьому Верховний Суд наголошує, що юридичний спір має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.
Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
Водночас суди попередніх інстанцій встановили, що Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р вже втратило чинність на підставі іншої постанови відповідача від 12.06.2020 № 477.
З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відсутність предмету спору унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/24498/15.
Отже, з урахуванням того, що позивач не змінив предмету позову, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано врахували втрату чинності оспорюваним Розпорядженням відповідача».
Такі висновки були застосовані Верховним Судом також і під час розгляду справ №640/20743/18 (постанова від 08.07.2021) та №640/6699/20 (постанова від 23.03.2023).
Судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи встановлено, що рішення Луцької міської ради за №76/143 від 30.07.2015 в оскаржуваній позивачем частині зазнало змін і на час розгляду справи судом першої інстанції втратило чинність на підставі рішення Луцької міської ради від 26.07.2017 №29/10. Такі обставини позивачем не заперечуються.
Водночас, рішення Луцької міської ради від 26.07.2017 №29/10 позивачем не оскаржується, заява про уточнення, доповнення чи зміну позовних вимог під час розгляду справи у суді першої інстанції позивачем не подавалась.
За таких обставин, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, суди обґрунтовано врахували внесені зміни та втрату чинності рішення в оскаржуваній частині та прийняли рішення про відмову у задоволенні позовних вимог саме з таких мотивів.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильність зазначених висновків судів попередніх інстанцій, а їх зміст в цій частині зводиться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права..
Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 346, 349, 350, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 31.08.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017 у справі №161/16515/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
Я.О. Берназюк