21 квітня 2023 року
м. Київ
справа №826/14512/17
адміністративне провадження № К/9901/54613/18
Верховний Суду складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Стародуб О.П.(головуючий), Кравчук В.М., Коваленко Н.В.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.03.2018 (суддя - Шейко Т.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 (Кобаль М.І., Губська Л.В., Епель О.В.)
у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
У листопаді 2017 року ПАТ «Укргазвидобування» звернулось до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви позивача від 03.02.2017 №3/2-01-986 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостиського та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років;
- визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України, оформлену листом від 05.09.2017 №19996/03/12-17 в наданні ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостиського та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років, за заявою, поданою листом від 03.02.2017 року №3/2-01-986;
- зобов'язати Державну службу геології та надр України вчинити дії з надання ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостиського та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років за заявою, поданою листом від 03.02.2017 №3/2-01-986, шляхом надання ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостиського та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років .
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.02.2017 ПАТ «Укргазвидобування» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою №3/2-01-986 про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостиського та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років, яка з додатками на 14 аркушах в 1 примірнику зареєстрована відповідачем 03.02.2017 за №3076/02/12-17.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №153 від 31.03.2017 «Про погодження надання надр у користування» введено в дію протокол №18 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 30.03.2017 - 31.03.2017, відповідно до п. 1.17 якого погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостиського та Яворівського районів Львівської області.
Рішенням Львівської обласної ради №470 від 01.06.2017 «Про погодження отримання спеціального дозволу на користування надрами публічному акціонерному товариству «Укргазвидобування» (Острівська площа)» позивачу погоджено отримання спеціального дозволу на користування надрами.
Листом від 05.09.2017 №19996/03/12-17 відповідач повідомив позивачу, що на даний час підпункт 13 пункту 8 Порядку виключено постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277. При цьому, відповідач повернув пакет документів та повідомив про те, що у наданні зазначеного спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Укргазвидобування» відмовлено відповідно до пункту 19 Порядку.
Позивач, вважаючи зазначену відмову протиправною, звернувся до суду.
В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що на час звернення із заявою від 03.02.2017 підпункт 13 пункту 8 Порядку №615 був чинним, а відповідач, в свою чергу, мав прийняти рішення у строки і у порядку, визначеними Порядком №615. В свою чергу відповідач допустив протиправну бездіяльність, внаслідок якої позивачу було відмовлено в отриманні спеціального дозволу на користування надрами.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.02.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018, позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування», поданої листом від 03.02.2017 №3/2-01-986 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостицького та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років.
Зобов'язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування», подану листом від 03.02.2017 №3/2-01-986 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Острівської площі, розташованої в межах Самбірського, Мостицького та Яворівського районів Львівської області, строком дії на 20 років, з урахуванням висновків суду.
В задоволенні решти позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, з посиланням на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи), виходив з того, що до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент звернення позивача із заявою про надання дозволу. Відтак суди дійшли висновку про те, що відмовляючи позивачу в наданні спеціального дозволу на користування надрами у зв'язку з виключенням зі змісту Порядку №615 підпункту 13 пункту 8, тобто у зв'язку із втратою чинності указаною правовою нормою, відповідач фактично відмовив АТ «Укргазвидобування» у видачі цього дозволу з підстави, не передбаченої законом.
Крім того, суди дійшли висновку, що відповідач, повертаючи позивачу заяву про надання спеціального дозволу на користування надрами від 03.02.2017, фактично відмовив у видачі спеціального дозволу без прийняття відповідного рішення з цього питання.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, що мають значення для вирішення спору, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Покликається на те, що за своєю правовою природою норми Порядку №615 є процедурними (процесуальними) нормами. Тому з набранням чинності постановою КМУ №277 (з 01.04.2017) заява позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами підлягала розгляду у діючий редакції Порядку №615. Враховуючи наведе, надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі пп. 13 п. 8 Порядку №615, редакція якого втратила чинність, є неможливим.
Крім того, наголошував на тому, що за наслідками планової перевірки дотримання ПАТ "Укргазвидобування" вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (горючі газоподібні та рідкі корисні копалини) (акт перевірки №34/2542 від 25.05.2016) встановлено факт невиконання програми робіт щодо користування надрами Кам'янської площі, що є додатком до Угоди про умови користування надрами (спеціальний дозвіл №2542 від 09.09.2004). Вказане, на думку відповідача, відповідно до пункту 8 Порядку №615 свідчить про те, що позивач не є особою, якій дозвіл може бути надано без проведення аукціону.
Що стосується позовної вимоги про зобов'язання відповідача вчинити певні дії, то така не може бути задоволена зважаючи на те, що надання спеціальних дозволів віднесено до дискреційних повноважень Держгеонадра, у які суд не може втручатися.
Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Відповідно до частини 2 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною 1 статті 14 Закону України «Про нафту і газ» від 12.07.2001 №2665-III спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).
Станом на час звернення позивача із заявою про видачу спеціального дозволу без проведення аукціону - 03.02.2017, був чинний підпункт 13 пункту 8 Порядку №615, згідно якого без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки та видобування корисних копалин акціонерними товариствами, 100 відсотків акцій яких належать державі, та суб'єктами ринку природного газу, на яких для забезпечення загальносуспільних інтересів згідно із законом покладено виконання спеціальних обов'язків на ринку природного газу та у статутному капіталі яких не менш як 100 відсотків акцій належать господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава.
Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, яка набрала чинності 12.04.2016, серед іншого, з Порядку №615 виключено підпункт 13 пункту 8, на підставі якого позивач звернувся до відповідача за отриманням спеціального дозволу. (щодо виключення пункту 13 постанова набрала чинності з 01.04.2017).
Спірним питанням у цій справі є можливість застосування до спірних відносин підпункту 13 пункту 8 Порядку №615 (в редакції чинній на час подання позивачем заяви листом від 03.02.2017 №3/2-01-986).
Подібні правовідносини були предметом розгляду Верховним Судом, зокрема у справі №803/1541/16 (постанова від 31.03.2021).
У цій справі Верховний Суд у складі судової палати, усуваючи розбіжність у застосуванні норм матеріального права, вирішував питання, яка редакція Порядку №615 підлягає застосуванню до спірних правовідносин:
- та, що була чинною на час звернення особи із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами;
- та, що була чинною на час розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.
За наслідками розгляду справи №803/1541/16 Верховний Суд у постанові від 31.03.2021 зробив наступні висновки:
«Якщо під час розгляду суб'єктом владних повноважень заяви особи до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб'єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
Рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)».
Як встановлено судами попередніх інстанцій, на час набрання чинності Постанови №277 від 06.04.2016 в частині виключення підпункту 13 пункту 8 Порядку №615 (01.04.2017), процедура розгляду заяви позивача тривала. З огляду на це, з 01.04.2017 і далі відповідач повинен був застосовувати правові акти у чинній редакції, яка не передбачала підстав для надання спецдозволу без аукціону.
За таких обставин, з 01.04.2017 і далі у Державної служби геології та надр України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону. Відтак, висновок судів попередніх інстанцій, що позивач має право на отримання дозволу для користування надрами без аукціону на підставі п.п. 13 п. 8 Порядку №615 суперечить нормам матеріального права, чинного на момент ухвалення рішення.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у справах №826/14521/17 (постанова від 1207.2021) та №826/14522/17 (постанова від 21.10.2021).
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до частин 1 та 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
постановив:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 - скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, - відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
Н.В. Коваленко