судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С.
у справі № 9901/61/20 (провадження № 11-278заі21) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і скасування указу в частині
Короткий виклад історії справи
У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» (далі - Указ № 680/2019) в частині, що стосується позивача.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Указ № 680/2019 є незаконним і безпідставним, оскільки у Президента України, попри встановлені пунктом 24 статті 106 Конституції України повноваження присвоювати, зокрема, вищі дипломатичні ранги, нема повноважень на позбавлення цих рангів на підставі власного акта. За частиною п'ятнадцятою статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ) позбавлення дипломатичного рангу, який було присвоєно дипломатичному службовцю, здійснюється в судовому порядку, за рішенням суду. Іншого порядку позбавлення дипломатичного рангу законодавство не передбачає. Видаючи Указ № 680/2019, Президент України перебрав на себе не властиві йому функції та повноваження.
Позивач наголошував, що в оскаржуваному акті не зазначено належного його обґрунтування, а також що оспорюваний акт глави держави не ґрунтується на документальних відомостях (пояснювальній записці, довідкових та аналітичних матеріалах, довідці про погодження проєкту тощо), які б виправдовували необхідність його видання і мали передувати цьому відповідно до Положення про порядок підготовки та внесення проєктів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2016 року № 142/2006.
На переконання позивача, дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла він отримав на законних підставах з дотриманням порядку, визначеного частиною четвертою статті 25 Закону № 2449-VІІІ. Правомірність присвоєння дипломатичного рангу позивачу піддавалася суддівському контролю.
Вважає, що Указ Президента України від 19 травня 2019 року № 298 (далі - Указ № 298) про присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла є ненормативним актом, який застосовується одноразово і фактом присвоєння дипломатичного рангу вичерпує свою дію.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 червня 2021 року позов задовольнив.
Судове рішення мотивовано тим, що Президент України наділений лише тими повноваженнями, які йому визначені Конституцією України, до переліку яких входить право присвоювати вищі дипломатичні ранги, а також здійснювати інші повноваження, визначені Основним Законом України.
За частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України, якщо вони основуються та спрямовані на виконання Конституції і законів України, але не повинен використовувати владні повноваження і видавати укази, які за формою та змістом не ґрунтуються на законі, що, своєю чергою, є підставою для визнання таких рішень неправомірними.
З позиції суду, закріплене в Конституції України право Президента України присвоювати вищі дипломатичні ранги не рівне його правоможності на скасування власного акта про присвоєння таких рангів, оскільки скасування власного акта про присвоєння рангу Надзвичайного і Повноважного Посла не є способом реалізації конституційних [і законних] повноважень глави держави.
Суд визнав, що Указ № 298 відноситься до ненормативних (індивідуальних) актів, який шляхом присвоєнням ОСОБА_1 дипломатичного рангу вичерпав свою дію, тому не може бути скасований.
Узагальнюючи, суд підсумував, що Президент України видав Указ № 680/2019 поза межами власних повноважень та всупереч Закону № 2449-VІІІ, тому з огляду на це вказаний Указ підлягає скасуванню.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представник Президента України подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та постановити нове судове рішення - про відмову в задоволенні позову.
Вказує на помилковість суду першої інстанції у твердженні, що Конституцією України встановлено виключний перелік дипломатичних рангів, у присвоєнні яких безпосередньо бере участь Президент України, оскільки перелік таких рангів уточнено у спеціальному законі, а не в Конституції України.
Вважає, що висновок суду щодо невідповідності дій Президента України його конституційним повноваженням суперечить основним засадам та завданням адміністративного судочинства, бо за правилами адміністративного судочинства юрисдикція судів не поширюється на питання про відповідність Конституції України актів глави держави, вирішення яких віднесено виключно до компетенції Конституційного Суду України.
Представник Президента України зауважив, що ОСОБА_1 присвоєно вищий дипломатичний ранг як заступнику Голови Постійної делегації Верховної Ради України у Парламентській Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ). Він володів повноваженнями народного депутата України, але за цим своїм статусом не відносився до керівних посад в органах міжнародних організацій. Його статус визначався положеннями національних нормативних актів, що в сукупності давали підстави Президентові України скасувати Указ № 680/2019 як такий, що виданий безпідставно.
Позбавлення позивача дипломатичного рангу не стосувалося проходження ним дипломатичної служби та звільнення з неї, тому суд хибно застосував положення частини п'ятнадцятої статті 25 Закону № 2449-VІІІ.
Із сукупності положень частини першої статті 8, частини другої статті 19, частини другої статті 102, частини третьої статті 106 Конституції України випливає, що Президент України як суб'єкт правотворчості на формування наведених приписів має право на скасування та зміну своїх рішень. Наведене узгоджуються з правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України у Рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України), згідно з якою конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному.
На переконання представника Президента України припинення Президентом України дії раніше виданого індивідуального юридичного акта через відсутність у ньому правових підстав для присвоєння вищого дипломатичного рангу народному депутату України належить до конституційних повноважень глави держави.
На підставі викладеного представник Президента України просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позову.
У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що наведені скаржником аргументи є безпідставними.
На думку позивача, посилання відповідача на правову позицію Конституційного Суду України у Рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4-зп, а також на рішення судів вищої і найвищої інстанцій (момент набуття чинності Конституції України; питання щодо соціального страхування) не є застосовними до спірних відносин, позаяк стосуються інших, відмінних, не схожих на останні соціальні та політико-правові ситуації. Крім того, ОСОБА_1 посилається на міркування, які в основному збігаються з висновками оскаржуваного судового рішення.
У зв'язку з викладеним позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 02 березня 2023 року апеляційну скаргу представника Президента України залишила без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 червня 2021 року - без змін.
На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що виданий Президентом Указ № 298 є індивідуальним актом, який був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання - присвоєнням ОСОБА_1 дипломатичного рангу, у зв'язку із чим такий Указ не може бути скасований Президентом України.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що положеннями частини п'ятнадцятої статті 25 Закону № 2449-VІІІ передбачено, що дипломатичний службовець, якому присвоєно дипломатичний ранг, може бути позбавлений дипломатичного рангу за рішенням суду. У разі припинення дипломатичним службовцем громадянства України позбавлення дипломатичного рангу здійснюється органом чи посадовою особою, які його присвоїли.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Президент України може позбавити особу дипломатичного рангу лише у випадку припинення дипломатичним службовцем громадянства України та лише за умови, що Президент України був суб'єктом присвоєння відповідного дипломатичного рангу.
Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що за загальним підходом, висловленим Конституційним Судом України, зокрема, у рішеннях від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та від 13 травня 1997 року № 1-зп, суб'єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб'єктами владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Такий підхід є застосовним до спірних правовідносин у цій справі, оскільки спір у ній так само виник з приводу оскарження індивідуального акта разового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення щодо їх присвоєння. Відтак Указ Президента України № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаю помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про розгляд справи по суті заявлених позовних вимог з таких міркувань.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України,Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено у статті 266 КАС України.
На підставі частин першої - третьої та п'ятої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
За правилами частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).
Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
Оцінюючи обставини звернення ОСОБА_1 з позовом до суду з урахуванням наведених вище висновків ЄСПЛ, а також положень частини п'ятої статті 122 КАС України, слід дійти висновку, що нормою вказаної статті КАС України встановлено скорочені строки звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби, які не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом одного місяця з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.
За визначенням, наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасування Указу № 680/2019 в частині скасування Указу № 298 щодо присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла.
Суд першої інстанції установив, що присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла Указом № 298 пов'язано з тим, що ОСОБА_1 був на той час заступником Голови Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, що також зазначено у поданні Міністра закордонних справ України до Президента Українищодо присвоєння позивачу вказаного рангу від 19 травня 2019 року № 201/11-910/5-1582.
ПАРЄ- це один з двох головних статутних органів Ради Європи; консультативний орган, що складається з представників парламентів усіх держав-членів.
Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 як народний депутат України VIII скликання у 2015 році був обраний Віце-Президентом Політичної групи Європейської народної партії в ПАРЄ та переобраний на цю посаду до 2020 року. У 2017 році його обрали Віце-Президентом ПАРЄ, також у цьому році його обрали Головою Підкомітету з проблем злочинності та боротьби із тероризмом ПАРЄ, а 23 січня 2018 року відбулося його повторне переобрання на цю ж посаду. У 2018 році ОСОБА_1 обрали представником Комітету з юридичних питань та прав людини ПАРЄ в ГРЕКО.
Отже, ОСОБА_1 був обраний до Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ саме як народний депутат України.
За нормами статей 75 та 76 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої складає чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII) народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 20 Закону № 2790-XII визначено, що гарантії трудових прав народного депутата встановлюються Конституцією України, цим Законом, Кодексом законів про працю України, іншими законами України.
На підставі пункту 25 частини першої статті 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1702-VII «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (чинний на час виникнення спірних правовідносин) національні публічні діячі - це фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років визначені публічні функції в Україні, зокрема народні депутати України.
Указана норма знайшла своє відображення в пункті 37 частини першої статті 1 Закону України від 06 грудня 2019 року № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (чинного на сьогоднішній день).
Отже, народний депутат України є особливим суб'єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики в усіх сферах суспільного життя через, зокрема, здійснення повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
Ураховуючи наведене, до спірних правовідносин підлягає застосуванню частина п'ята статті 122 КАС України, оскільки спірні правовідносини стосуються особливості проходження народним депутатом України публічної служби.
Строком звернення до адміністративного суду є проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об'єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Оскаржуваний Указ № 680/2019 було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в «Офіційному віснику Президента України» 19 вересня 2019 року, що є початком перебігу строку звернення до суду.
Проте позивач звернувся до суду з відповідним позовом до Президента України лише 11 березня 2020 року, тобто зі значним пропуском установленого процесуальним законом місячного строку, не зазначивши поважні причини його пропуску.
Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду мала застосувати до спірних правовідносин положення частини третьої статті 123 та пункту 8 частини першої статті 240 КАС України, у зв'язку із чим частково задовольнити апеляційну скаргу представника Президента України, скасувати рішення суду першої інстанції та залишити позовну заяву ОСОБА_1 без розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. С. Золотніков