11 січня 2023 року Справа № 280/6136/22 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі судді Киселя Р.В., розглянувши в порядку письмового за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до Запорізької міської ради (пр. Соборний, 206, м. Запоріжжя, 69105), управління соціального захисту населення Запорізької міської ради (пр. Маяковського, буд. 3, м. Запоріжжя, 69035) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
25.10.2022 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Запорізької міської ради (далі - відповідач 1, ЗМР), в якій позивач просить суд:
- визнати бездіяльність відповідача 1 протиправною та зобов'язати вчинити певні дії, а саме: в передбачений постановою КМУ №1044 від 10.09.2022 р. п'ятиденний термін надати позивачу Акт встановлення факту здійснення догляду за позивачем інвалідом ІІ групи.
Крім того, просить розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 12.10.2022 він звернувся до адміністрації Запорізької міської ради по Комунарському району щодо надання йому акту встановлення факту здійснення догляду за ним, як інвалідом. Адміністрації Запорізької міської ради по Комунарському району повідомила позивача, що його звернення надіслано до Управління соціального населення. 17.10.2022 Управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Комунарському району повідомило позивача, що воно не має повноважень щодо надання даного акту. В зв'язку з чим позивач вважає протиправною бездіяльність відповідача. Просить суд задовольнити позов.
Ухвалою від 31.10.2022 позов був залишений без руху, позивачу наданий строк для усунення недоліків позову.
08.11.2022 від позивача до суду надійшла заява на усунення недоліків позову.
Ухвалою від 09.11.2022 відкрите спрощене позовне провадження, судовий розгляд призначений без повідомлення (без виклику) сторін (в письмовому провадженні). Встановлено відповідачу п'ятнадцятиденний строк з дня вручення цієї ухвали для подання суду відзиву на позовну заяву.
Зазначену ухвалу представник відповідача отримав - 18.11.2022, що підтверджується електронним листом.
Станом на час розгляду справи по суті, відзив від відповідача до суду не надходив.
Частиною 6 ст.162 КАС України встановлено, що у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Ухвалою від 22.12.2022 до участі в справі в якості другого відповідача залучене управління соціального захисту населення Запорізької міської ради (далі - відповідач 2), розгляд справи розпочатий спочатку.
03.01.2023 від відповідача 2 до суду надійшов відзив на позов, в якому відповідач 2 зазначає, крім іншого, про відсутність бездіяльності відповідача 1 станом на дату звернення позивача до суду із цим позовом, оскільки рішенням відповідача 1 від 21.10.2022 №371 були визначені виконавчі органи міської ради для складання відповідного акту. Крім того, зазначає про те, що відповідачі 1 та 2 є неналежними відповідачами.
04.01.2023 від позивача до суду надійшла заява про збільшення позовних вимог, в якій позивач зазначає, що 02.01.2022 він отримав від відповідача 2 витяг з протоколу засідання робочої групи з питання встановлення факту здійснення догляду №8 від 29.12.2022, яким відмовлено в наданні акту встановлення факту здійснення догляду за позивачем його сином. Наводить нові підстави позову та заявляє нову позовну вимогу: скасувати протокол засідання робочої групи з питання встановлення факту здійснення догляду №8 від 29.12.2022. Також уточнює позовні вимоги з урахуванням складу учасників справи, просить визнати бездіяльність відповідача 1 та відповідача 2 протиправною та зобов'язати вчинити певні дії, а саме: в передбачений постановою КМУ №1044 від 10.09.2022 р. п'ятиденний термін надати позивачу Акт встановлення факту здійснення догляду за позивачем інвалідом ІІ групи.
Ухвалою від 11.01.2023 відмовлено у прийнятті до розгляду заяви позивача про збільшення позовних вимог.
Розглянувши матеріали справи та дослідивши надані докази, суд встановив наступне.
12.10.2022 позивач надіслав звернення Районної адміністрації Запорізької міської ради по Комунарському району щодо надання йому Акту встановлення факту здійснення догляду.
12.10.2022 Районна адміністрація Запорізької міської ради по Комунарському району повідомила ОСОБА_1 про надіслання його звернення до Управління соціального захисту населення.
Управління соціального захисту населення по Комунарському району Запорізької міської ради, листом від 17.10.2022 за №06-3525, повідомило позивача, що «на сьогоднішній день розглядається питання щодо визначення уповноваженого органу, який буде складати акт встановлення факту здійснення догляду відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 №57 «Правила перетину державного кордону громадянами України» (зі змінами у редакції постанови КМУ від 10.09.2022 №1044).
Враховуючи викладене наразі управління не має повноважень щодо надання даного акту».
Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає, що право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним.
Тобто, для захисту порушеного права чи інтересу позивача між сторонами мають існувати публічно-правові відносини, в ході яких відповідачі здійснюють владні управлінські функції стосовно позивача.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав або інтересів позивача на момент його звернення до суду.
Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У відповідності до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України).
Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.
Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: виходить за межі змісту суб'єктивного права; є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
З огляду на викладене, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Також, Верховний Суд у постанові від 11 серпня 2020 року у справі №320/5970/17(2-а/320/26/18) (адміністративне провадження №К/9901/55633/18), зазначив, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
З аналізу зазначених норм належить зробити висновок, що право на захист виникає у випадку порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод та інтересів особи, яка звертається за захистом порушеного її права.
При цьому протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб'єкта владних повноважень існує обов'язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.
З матеріалів справи судом встановлено, що позивач зі зверненням (заявою) про надання (складання) акту встановлення факту здійснення догляду до відповідача 1 чи відповідача 2 не звертався.
Тому, в даному випадку, відсутня протиправна бездіяльність відповідача щодо не надання (не складання) Акту встановлення факту здійснення догляду за позивачем, як інвалідом ІІ групи.
Разом з тим, судом встановлено, що рішенням відповідача 1 від 21.10.2022 №371 було визначено виконавчий орган міської ради для складання акту встановлення факту здійснення догляду за особою - управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Вознесенівському району, управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Дніпровському району, управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Заводському району, управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Комунарському району, управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Олександрівському району, управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Хортицькому району та управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Шевченківському району.
Відповідно, станом на дату звернення позивача до суду із цим позовом відповідачем 1 був визначений виконавчий орган міської ради для складання акту встановлення факту здійснення догляду за особою, а тому відсутня бездіяльність відповідача 1 щодо неприйняття відповідного рішення.
Також, в зв'язку з відсутністю відповідної заяви (звернення) до відповідача, у суду відсутні передбачені Законом підстави для зобов'язання відповідача 1 чи відповідача 2 надати позивачу вищезазначений Акт.
Крім того, в обґрунтування своїх вимог позивач посилається на постанову Кабінету Міністрів України від 10.09.2022 №1044, якою внесені зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 р. № 57.
За приписами абз. 4 п. 2-1 Правил перетинання державного кордону громадянами України, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2022 №1044,
«У разі введення на території України надзвичайного або воєнного стану перетинати державний кордон мають право:
особи, які мають одного із своїх батьків чи батьків дружини (чоловіка) із числа осіб з інвалідністю I чи II групи і супроводжують одного із таких батьків для виїзду за межі України, за наявності документів (їх нотаріально засвідчених копій), що підтверджують родинні зв'язки, інвалідність, а також документів, що підтверджують спільне проживання (їх задеклароване або зареєстроване місце проживання (перебування) збігається із задекларованим або зареєстрованим місцем проживання (перебування) їх батьків чи батьків дружини (чоловіка), або здійснення догляду за своїми батьками чи батьками дружини (чоловіка), що підтверджується актом встановлення факту здійснення догляду за одним із своїх батьків чи батьків дружини (чоловіка), або документів (посвідчення, довідки) про отримання компенсації (допомоги, надбавки) на догляд. Акт встановлення факту здійснення догляду складається на підставі звернення особи з інвалідністю I чи II групи або особи, яка здійснює догляд, до районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради із заявою про здійснення особою такого догляду. У випадку, якщо особа з інвалідністю I чи II групи є взятою на облік внутрішньо переміщеною особою, звернення із заявою про здійснення догляду подається за місцем реєстрації фактичного місця проживання такої внутрішньо переміщеної особи. На підставі такого звернення особи з інвалідністю I чи II групи або особи, яка здійснює догляд, районною, районною у мм. Києві та Севастополі держадміністрацією, виконавчим органом сільської, селищної, міської ради не пізніше ніж протягом п'яти робочих днів після надходження заяви складається акт встановлення факту здійснення догляду в довільній формі. Зазначений акт надсилається заявнику або видається особисто за його бажанням».
З наведеної норми вбачається, що питання складання Акту встановлення факту здійснення догляду віднесене до компетенції районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради.
Суд зазначає, що визначений позивачем в якості відповідача 1 орган місцевого самоврядування не є виконавчим органом місцевого самоврядування, а в силу вимог ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є представницьким органом.
Суд не наділений повноваженням покладати на відповідача 1 непритаманні йому обов'язки щодо складання акту (обов'язки не передбачені нормативно-правовим актом, який регламентує діяльність Запорізької міської ради - Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
В свою чергу зі змісту заяви позивача про збільшення позовних вимог, у прийнятті якої до розгляду судом відмовлено, та доданого до нього протоколу засідання робочої групи з питання встановлення факту здійснення догляду №8 від 29.12.2022 вбачається, що управлінням соціального захисту населення Запорізької міської ради по Комунарському району прийняло рішення за наслідками розгляду заяви позивача про надання відповідного акту.
Отже, станом на дату прийняття цього рішення відсутні підстави для твердження про бездіяльність відповідача 1 чи відповідача 2, а також для висновку про наявність у відповідача 1 чи відповідача 2 обов'язку надати позивачеві відповідний акт.
В свою чергу в межах заявлених позовних вимог у суду відсутні підстави для залучення до участі в справі управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Комунарському району, оскільки станом на дату вирішення цієї справи цим органом прийняте рішення про відмову у наданні позивачу відповідного акту, цей орган не заявлений позивачем в якості відповідача, а позивач не позбавлений права звернення до суду із новим позовом до Управління соціального захисту населення Запорізької міської ради по Комунарському району із позовними вимогами щодо рішення про відмову у наданні акту встановлення факту здійснення догляду за позивачем.
Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Беручі до уваги вищевикладені обставини, суд вважає позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Оскільки позивач звільнений від сплати судового збору, питання щодо його розподілу судом не вирішувалось.
Керуючись статтями 241, 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до Запорізької міської ради (пр. Соборний, 206, м. Запоріжжя, 69105), управління соціального захисту населення Запорізької міської ради (пр. Маяковського, буд. 3, м. Запоріжжя, 69035) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення у повному обсязі складено та підписано «11» січня 2023 року.
Суддя Р.В. Кисіль