14 грудня 2022 року Чернігів Справа № 620/4224/22
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Непочатих В.О., розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін в приміщенні суду адміністративну справу за позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Ніжинської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом, в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця м. Батурин;
- зобов'язати виконавчий комітет Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Батурин.
Позовні вимоги мотивовані тим, що у зв'язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історичного місця м. Батурин, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам'яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 06.07.2022 відповідачу встановлено 15-денний строк, з дня вручення її копії для подання відзиву разом з доказами, які підтверджують обставини, на яких гуртуються заперечення. Вказана ухвала була отримана відповідачем 15.07.2022, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення. У встановлений судом строк відповідач відзиву не подав, про причини не подання відзиву суд не повідомив, тому суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» в Чернігівській області визначено 14 історичних населених місць, серед яких місто Батурин.
Листом від 29.12.2021 № 15690/6.11.1 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що Чернігівську обласну прокуратуру, що неодноразово зверталося до органів місцевого самоврядування історичних населених місць, у тому числі й міста Батурин, з ініціативними листами, у яких наголошувалося на необхідності виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурних опорних планів, однак відповідей не отримали. Відповідна науково-проектна документація на розгляд до Міністерства культури та інформаційної політики України не подана (а.с. 23).
Відповідно до листа Батуринської міської ради від 16.01.2022 № 13-07/32 на території м. Батурин наказом Міністерства культури України від 23.11.2012 № 1368 затверджений «Історико-архітектурний опорний план НІКЗ «Гетьманська столиця» у м. Батурин з визначенням меж та зон охорони пам'яток заповідника» (а.с. 26).
Разом з тим, згідно інформації Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, наданої листом від 10.02.2022 № 14-424/8, історико-архітектурний опорний план м. Батурин на ознайомлення не надходив (а.с. 28).
Згідно листа Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації від 10.02.2022 № 02.1-09/190 з метою встановлення актуального стану розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану Управління зверталося до Батуринської міської ради на який отримала відповідь, що історико-архітектурний опорний план м. Батурин не розроблявся, однак наказом Міністерства культури України від 23.11.2012 № 1368 затверджений «Історико-архітектурний опорний план Національного історико-культурного заповідника «Гетьманська столиця» у м. Батурин з визначенням меж та зон охорони пам'яток заповідника» (а.с. 30, 32).
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
В силу вимог статті 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-ІІІ) визначено, що:
- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
- історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що берегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;
- історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади: виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
Положеннями частин третьої, четвертої статті 32 Закону № 1805-ІІІ визначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за Поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується вентральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної Політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Частинами третьою-п'ятою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
У відповідності до підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних Довідників.
В силу вимог підпункту 7 пункту «а» частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і Ремесел.
Підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6, 7 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання Історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення. Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об'єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.
З метою реалізації вказаних законодавчих вимог наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (далі - Порядок № 64).
Згідно пункту 2.1. Порядку № 64 історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб'єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат. Історико-архітектурний опорний план підписується та скріплюється печаткою головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат.
Оригінал затвердженого історико-архітектурного опорного плану зберігається у відповідному уповноваженому органі містобудування та архітектури та центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну Політику у сфері охорони культурної спадщини. Дані історико-архітектурного опорного плану вносяться до містобудівного кадастру (пункти 2.2. та 2.3. Порядку № 64).
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92 внесено зміни до пунктів 8, 9 Порядку № 318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з врахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.
У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, установлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці, застосовуються до 01.01.2019.
Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін, за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.
За встановленими обставинами, відповідачем історико-архітектурний опорний план історично населеного місця м. Батурин не виготовлявся.
В даному випадку, бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, є загрозою для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, є викликом непоправному руйнуванню пам'яток історії та культури, знищенню історичної спадщини громади.
Отже, суд приходить до висновку, що відповідачем допущено порушення діючого законодавства України у сфері охорони культурної спадщини, в частині замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Батурин, що є підставою для задоволення позову.
У відповідності до вимог частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України приходить до висновку, що позов керівника Ніжинської окружної прокуратури інтересах держави підлягає задоволенню повністю.
Оскільки спір вирішено на користь суб'єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов керівника Ніжинської окружної прокуратури (вул. Овдіївська, 2, м. Ніжин, Чернігівська область, 16600, код ЄДРПОУ 02910114) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 43220275), Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (пр-т. Миру, 21-А, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 02498626) до виконавчого комітету Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області (вул. ім. В. Ющенка, 30, м. Батурин, Ніжинський район, Чернігівська область, 16512, код ЄДРПОУ 04412354) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця м. Батурин.
Зобов'язати виконавчий комітет Батуринської міської ради Ніжинського району Чернігівської області вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Батурин.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 14.12.2022.
Суддя В.О. Непочатих