Справа № 580/927/22 Суддя (судді) першої інстанції: Валентин ГАРАЩЕНКО
07 грудня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Почапинської гімназії Лисянської селищної ради Черкаської області (Почапинська гімназія) про застосування заходів реагування,-
Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Почапинської гімназії Лисянської селищної ради Черкаської області (Почапинська гімназія), в якій просило суд:
- застосувати заходи реагування до Почапинської гімназії Лисянської селищної ради Черкаської області (код ЄДРПОУ: 33335533, юридична адреса/місце проведення діяльності: Черкаська область, Лисянський район, с. Почапинці, вул. Шкільна, 8), у вигляді повної заборони експлуатації будівель та споруд закладу, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 12.11.2021 №361.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року позов залишено без задоволення.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну, в якій апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити у повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обгартовує тим, що ним проведено позапланову перевірку відповідача на предмет дотримання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, за результатами якої складено акт від 12.11.2021 №361. Цим актом зафіксовано порушення, які загрожують життю та здоров'ю людей, а тому на виконання повноважень, які передбачені Кодексом цивільного захисту України позивач звернувся до суду та вважає, що діяльність вказаного суб'єкта господарювання повинна бути зупинена.
До Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу відповідно до змісту якого позивачем щодо задоволення вимог апеляційної скарги заперечено.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.У відповідності до приписів частини другої статті 309 КАС України судом ухвалено продовжити апеляційний розгляд даної справи на розумний термін.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, Головним управлінням ДСНС України у Черкаській області проведено позапланову перевірку Почапинської гімназії Лисянської селищної ради Черкаської області (код ЄДРПОУ: 33335533, юридична адреса/місце проведення діяльності: Черкаська область, Лисянський район, с. Почапинці, вул. Шкільна, 8), з метою перевірки виконання приписів щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. За результатами позапланової перевірки складено акт від 12.11.2021 №361.
Актом позапланової перевірки від 12.11.2021 №361 встановлені порушення, які створюють пряму та/або опосередковану загрозу життю та/або здоров'ю людей, а саме:
1. не розроблено інструкції про заходи пожежної безпеки у приміщеннях будівлі (п. 4 розділу ІІ ППБУ);
2. дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблено засобами вогнезахисту (п. 2.5 розділу ІІІ ППБУ);
3. не проведено заміри опору ізоляції і перевірки спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (п. 1.20 глави 1 розділу V ППБУ);
4. будівлю не обладнано системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (п. 1.2 розділу V ППБУ);
5. приміщення не обладнано системою оповіщення на випадок пожеж другого типу відповідно до п. 5.1 таблиці Б1 ДБН В 2.5.56.2014 (п. 1.2 розділу V ППБУ);
6. наявні вогнегасники не встановлено шляхом вивішування на вертикальні конструкції (п. 3.10 розділу V ППБУ);
7. не поновлено протипожежний запас води у пожежному водоймищі (п. 2.1 пп. 1 розділу V ППБУ).
Вважаючи, що вказані порушення можуть спричинити загрозу життю та здоров'ю людей позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем частково усунуто порушення встановлені позаплановим заходом, а саме: розроблено інструкції про заходи пожежної безпеки у приміщеннях будівлі (п. 4 розділу ІІ ППБУ); наявні вогнегасники встановлено шляхом вивішування на вертикальні конструкції (п.3.10 розділу V ППБУ); поновлено протипожежний запас води у пожежному водоймищі (п. 2.1 пп. 1 розділу V ППБУ).
Відтак, суд першої інстанції дійшов до переконання, що порушення які залишились не усунутими не створюють реальної загрози життю та здоров'ю людей.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон № 877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Приписами статті 66 Кодексу Цивільного захисту України від 02.10.2012 р. № 5403-VI (далі - КЦЗ) центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (далі - КЦЗ).
У силу пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Положеннями частини першої статті 70 КЦЗ встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; тощо.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (ч.2. ст 70 КЦЗ).
Аналогічна правова норма закріплена у абз. 1 частини 5 статті 4 Закону № 877-V.
Отже, зі змісту вказаних норм законодавства вбачається, що застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров'ю людей.
Визначення небезпечного чинника надано в пункті 26 статті 2 Кодексу цивільного захисту України та означає складову частину небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.
Колегія суддів звертає увагу на те, що перевіряючи обґрунтованість позовних вимог відповідного органу ДСНС України про застосування заходів реагування, суд має перевірити: 1) відповідність виявлених порушень з вимогами законодавства, що регулюють дані правовідносини; 2) встановити обсяг та «вагу» зазначених в акті перевірки порушень на предмет існування реальної загрози життю та здоров'ю людей (працівників, відвідувачів); 3) оцінити зібрані під час розгляду спору по суті докази від усіх сторін на предмет здійснення суб'єктом господарювання заходів по усуненню порушень, виявлених під час перевірочного заходу (вжиття заходів по ініціюванню проведення позапланової перевірки, часткове/повне усунення виявлених порушень, пріоритет усунення реальних загроз над «паперовими порушеннями» тощо); 4) надати оцінку спірним правовідносинам щодо наявності/відсутності підстав для застосування заходів реагування.
Вказані висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеної у постанові від 19.05.2020 у справі №420/5156/18 та постанові від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17.
Як вбачається із змісту позапланової перевірки від 12.11.2021 №361 встановлені порушення, які створюють пряму та/або опосередковану загрозу життю та/або здоров'ю людей, а саме:
1. не розроблено інструкції про заходи пожежної безпеки у приміщеннях будівлі (п. 4 розділу ІІ ППБУ);
2. дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблено засобами вогнезахисту (п. 2.5 розділу ІІІ ППБУ);
3. не проведено заміри опору ізоляції і перевірки спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (п. 1.20 глави 1 розділу V ППБУ);
4. будівлю не обладнано системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (п. 1.2 розділу V ППБУ);
5. приміщення не обладнано системою оповіщення на випадок пожеж другого типу відповідно до п. 5.1 таблиці Б1 ДБН В 2.5.56.2014 (п. 1.2 розділу V ППБУ);
6. наявні вогнегасники не встановлено шляхом вивішування на вертикальні конструкції (п. 3.10 розділу V ППБУ);
7. не поновлено протипожежний запас води у пожежному водоймищі (п. 2.1 пп. 1 розділу V ППБУ).
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем фактично усунуто частину виявлених порушень, однак в силу дії мораторію на проведення перевірок на період воєнного стану Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області позбавлено можливості здійснити позапланову перевірку усунення Почапинською гімназією Лисянської селищної ради Черкаської області порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 12.11.2021 №361.
З огляду на викладене судом першої інстанції розцінено надані відповідачем докази як підтвердження усунення відповідачем частини порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Колегія суддів критично оцінює такі доводи суду першої інстанції, поряд із цим оцінюючи степінь небезпеки, що несуть порушення які залишено відповідачем не усунутими колегія суддів зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, Почапинською гімназією Лисянської селищної ради Черкаської області як на час вирішення спору в суді першої інстанції так і при апеляційному розгляді не усунуто наступні порушення:
- дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблено засобами вогнезахисту (п. 2.5 розділу ІІІ ППБУ);
- не проведено заміри опору ізоляції і перевірки спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (п. 1.20 глави 1 розділу V ППБУ);
- будівлю не обладнано системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (п. 1.2 розділу V ППБУ);
- приміщення не обладнано системою оповіщення на випадок пожеж другого типу відповідно до п. 5.1 таблиці Б1 ДБН В 2.5.56.2014 (п. 1.2 розділу V ППБУ).
Порушення, які відповідач не усунув, на думку колегії суддів є такими, що створюють пряму загрозу життю та здоров'ю людей у разі виникнення пожежі, а саме об'єкт не забезпечено необхідною кількістю води для здійснення пожежогасіння, не забезпечено заклад системами протипожежного захисту відповідно до ДБН ДБН В.2.5- 56:2014 «Системи протипожежного захисту».
Не усунення відповідачем цих порушень є триваючим, такі дії відповідача створюють загрозу життю та здоров'ю людей, тому що відсутність достатньої кількості запасів води впливає на розповсюдження вогню та унеможливлення локалізації надзвичайної ситуації.
Об'єкт підвищеної небезпеки - це об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.
Позивач уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Доводи відповідача про те, що ним були вчинені всі необхідні дії для усунення виявлених порушень, а решта порушень відповідачем усувається, на думку колегії не заслуговують уваги, оскільки чинним законодавством чітко визначений спосіб поновлення роботи об'єкту у разі усунення порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей, шляхом подачі відповідного позову до суду.
Відтак, повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що наразі мають місце (зазначені вище), є небезпечним для життя і здоров'я людей.
В той же час, існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування у вигляді, зокрема, повного зупинення експлуатації (роботи) будівель та приміщень.
Аналогічний правовий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 26 червня 2018 року по справі № 823/589/16, від 11 грудня 2019 року по справі № 320/7019/18.
Отже, висновки суду першої інстанції про те, що відповідачем ряд виявлених попередньою перевіркою порушень усунуто, а не усунуті порушення Правил пожежної безпеки не становлять загрози життю та /або здоров'ю людей є необґрунтованим.
Аналізуючи наявні в матеріалах справи докази, колегія суддів зазначає, що виявлені в ході проведення перевірки та зафіксовані у акті позивача порушення у сфері пожежної і техногенної безпеки, допущені відповідачем, дійсно можна кваліфікувати як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей.
Як зазначено у Постанові Верховного суду від 21 серпня 2020 року у справі №640/368/19 : «…застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Водночас поняття «загроза життю та/або здоров'ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері. Таким чином, оскільки на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанції належних доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не було надано, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки становить реальну небезпеку і загрозу життю та здоров'ю людей. У світлі викладеного Верховний Суд також зауважує, що застосовані заходи співмірні тим порушенням, які встановлено позивачем.»
Отже, доказів того, що на час ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення належних доказів повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не надано, а кожне з порушень, що залишилися (зазначені вище), є небезпечним для життя і здоров'я людей, колегія суддів визнає обґрунтованими позовні вимоги контролюючого органу щодо необхідності застосування до відповідача передбачених законодавством заходів реагування.
При цьому, колегія суддів зауважує, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування шляхом знеструмлення та накладення печаток на розподільчі електрощити.
Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду від 26.06.2018 по справі № 823/589/16 відповідно до приписів ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов'язковими для врахування під час розгляду даної справи.
Також, колегія суддів враховує, що застосовані до відповідача заходи реагування матимуть тимчасовий характер, період дії яких, залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.
Крім того, застосовані заходи реагування матимуть, також, спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи реагування, як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі, викладеною у постанові від 28 лютого 2019 року у справі №810/2400/18.
Згідно з частиною п'ятою ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Отже, наведені обставини та норми чинного законодавства у сукупності та взаємозв'язку свідчать про обґрунтованість доводів апеляційної скарги та наявність правових підстав для її задоволення.
Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та приймаються колегією суддів в якості належних.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.
У відповідності до ст. 271 КАС України у справах, визначених статтями 273-277, 280-289 цього Кодексу, суд проголошує повне судове рішення.
Копії судових рішень у справах, визначених цією статтею, невідкладно видаються учасникам справи або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення.
У відповідності до ст. 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
У відповідності до ч. 3 ст. 333 КАС України суд відмовляє у відкритті касаційного провадження з перегляду ухвали про повернення заяви позивачеві (заявникові), а також судових рішень у справах, визначених статтями 280, 281, 287, 288 цього Кодексу, якщо рішення касаційного суду за наслідками розгляду такої скарги не може мати значення для формування єдиної правозастосовної практики.
Керуючись ст.ст. 229, 271, 287, 272, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329, 330, 333 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Почапинської гімназії Лисянської селищної ради Черкаської області (Почапинська гімназія) про застосування заходів реагування задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року скасувати.
Позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області задовольнити.
Застосувати заходи реагування до Почапинської гімназії Лисянської селищної ради Черкаської області (код ЄДРПОУ: 33335533, юридична адреса/місце проведення діяльності: Черкаська область, Лисянський район, с. Почапинці, вул. Шкільна, 8), у вигляді повної заборони експлуатації будівель та споруд закладу, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 12.11.2021 №361.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов
(Повний текст постанови складено 07.12.2022)