Справа № 320/13169/21 Суддя (судді) першої інстанції: Головенко О.Д.
07 грудня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "М-Квадро" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "М-Квадро" про застосування заходів реагування, -
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "М-Квадро" про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі ТОВ "М-Квадро" за адресою: Київська область, м. Обухів, вул. Промислова, 3, шляхом зобов'язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об'єкту до повного усунення порушень, зазначених в акті планової перевірки від 14.07.2021 № 854.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року позов задоволено.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. На думку апелянта, судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Апелянт зазначив, що за період з дня складання акту по день подання апеляційної скарги ним були усунуті майже всі порушення та було розпочато процедуру усунення порушення відсутності пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт центрального спостереження.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.
В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов'язкова.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що позивачем було проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ "М-Квадро" вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
За результатами вказаного планового заходу було складено Акт від 14.07.2021 № 854, в якому зафіксовано наступні порушення:
- п. 1.21 глави 1 розділу 4 Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 (далі - ППБ України) - до розгляду не представлено акт прийняття в експлуатацію систем блискавкозахисту;
- п. 1.21 глави 1 розділу 4 ППБ України - до розгляду не представлено паспорти блискавкозахисних пристроїв та паспорти заземлювачів системи блискавкозахисту;
- п. 1.20 глави 1 розділу 4 ППБ України - до розгляду не представлено протоколи заміру опору ізоляції і перевірки спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання;
- п. 1.12 глави 1 розділу ІV ППБ України - не надано акти прихованих робіт під підвісними стелями;
- п. 1.2 глави 1 розділу 5 ППБ України - приміщення не обладнано автоматичною установкою пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт центрального спостереження;
- п. 2.3 розділу 3 ППБ України, ДБН В.2.2-28:2010, п.7.10 ДБН 1.1-7:2016 (табл. 2 табл. 3) - приміщення лабораторій та кімнату нарад не відокремлено від виробничого приміщення протипожежними дверима 2-го типу;
- п. 2.16 глави 2 розділу 3 ППБ України - на вікнах приміщень де перебувають люди встановлено глухі ґрати;
- п. 1.6. глави 2 розділу 4 ППБ України - дозволяється експлуатація електричних проводів з'єднання відгалуження та окінцювання жил які виконані за допомогою скрутки;
- п. 1.7 розділу 4 ППБ України - з'єднувальні коробки електромережі не закриті кришками з негорючого матеріалу;
- п. 1.18 глави 1 розділу 4 ППБ України - дозволяється використання в пожежонебезпечних зонах світильників з лампами розжарювання без захисного суцільного скла (ковпаків);
- п. 2.16 глави 2 розділу 3 ППБ України - на вікнах приміщень де перебувають люди встановлено глухі ґрати;
- п. 1.17 глави 1 розділу 4 ППБ України - електророзетки вимикачі встановлено негорючій основі;
- п. 2.16 глави 2 розділу 3 ППБ України - на вікнах приміщень де перебувають люди встановлено глухі ґрати;
- п. 2.37 глави 2 розділу 3 ППБ України, порушено п. 7.3.26 ДБН В 1.1.7-2016 - в зовнішній стіні сходової клітки ск. 1 не влаштовано вікна (фрамуги) площею не менше 1.2 м2 з можливістю відкривання;
- п. 1.2 глави 1 розділу 5 ППБ України - приміщення не обладнано автоматичною установкою пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт центрального спостереження;
- п. 3.6 глави 3 розділу 5 ППБ України приміщення не в повній мірі забезпечено первинними засобами пожежогасіння відповідно до вимог;
- п. 1.2 глави 1 розділу 5 ППБ Україні № 1417 - приміщення електроцеху не дообладнано автоматичною установкою пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт центрального спостереження;
- п. 6.1 - 6.4 розділу 6 наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України № 330 - не проведено лабораторні випробування промислових фільтрувальних протигазів для захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин;
- п. 8 ст. 20 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), постанову Кабінету Міністрів України № 444 від 26.06.2013;
- п. 14 постанови Кабінету Міністрів України № 444 від 26.06.2013 - відповідальна особа за виконання вимог цивільного захисту та техногенної безпеки не пройшла навчання на територіальних курсах цивільного захисту.
Позивач, встановивши, що підприємство функціонує з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звернувся з даним адміністративним позовом до суду про застосування заходів реагування.
З приводу вказаних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.1 ст.4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частиною 4 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Згідно ч. 5 ст. 4 даного Закону, повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
В силу вимог ч.7 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України передбачені заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, відповідно до частини першої якої забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.
Зокрема, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях (ч.2 ст. 55 Кодексу цивільного захисту України).
Положеннями ч. 2 ст. 51 та ч. 3 ст. 55 цього Кодексу передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладено на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Відповідно до ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно ч. 1, 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
Згідно ч. 2 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
З аналізу вищевикладених норм чинного законодавства вбачається, що у разі встановлення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) застосовуються виключно за рішенням адміністративного суду.
При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об'єкту підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Як було зазначено вище по тексту, під час позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання - Товариством з обмеженою відповідальністю "М-Квадро" вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки було встановлено 20 порушень вимог законодавства.
У апеляційній скарзі апелянт зазначив, що за період з дня складання акту по день подання апеляційної скарги ним були усунуті майже всі порушення та було розпочато процедуру усунення порушення відсутності пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт центрального спостереження.
Зокрема, що апеляційної скарги відповідач додав Акт від 30.08.2022 №75, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду, у якому відображено усунення всіх виявлених порушень зазначених у Акті від 14.07.2021 № 854, окрім порушення п. 1.2 глави 1 розділу 5 ППБ України (приміщення не обладнано автоматичною установкою пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт центрального спостереження).
Апелянтом долучено до апеляційної скарги договір №10/22 від 22.08.2022 про надання послуг по проекту системи пожежної сигналізації на об'єкті.
Проте, колегія суддів зазначає, що вчинення дій спрямованих на усунення виявлених порушень не означає факт їх безпосереднього усунення.
Станом на час апеляційного розгляду справи, матеріали справи не містять доказів усунення позивачем усіх порушень техногенної та пожежної безпеки.
Колегія суддів зазначає, що порушення, які є підставою для застосування заходів реагування, встановлені в акті перевірки, відповідач не усунув в повному обсязі, що ним і не заперечується, та не спростував документально відсутність фактів допущення таких порушень.
Відповідно до пунктів 1, 2 Розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 №1417 (далі - Правила №1417), ці Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд (далі - об'єкт).
Ці Правила є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.
Відповідно до пункту 1.1 глави 1 розділу V Правил №1417, порушення якого відображено позивачем в акті, усі системи протипожежного захисту (далі - СПЗ) мають бути справними і утримуватися в постійній готовності до виконання роботи. Несправності, які впливають на їх працездатність, повинні усуватися негайно, інші несправності усуваються в передбачені регламентом терміни, при цьому необхідно робити записи у відповідних журналах.
Поняття "загроза життю та/або здоров'ю людини" є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
Суд зазначає, що існування хоча б одного з порушень виявлених позивачем, як таких, що загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної чи часткової зупинки експлуатації будівель та приміщень.
Виявлені порушення є суттєвими та потребують усунення, оскільки може призвести до виникнення надзвичайної ситуації, не дозволить у випадку виникнення пожежі вчасно її ліквідувати, призведе до стрімкого розвитку та може потенційно загрожувати життю та здоров'ю людей.
Суд також звертає увагу на те, що вказані порушення не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.
Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей. При цьому, кількість таких порушень є неважливою, так як наявність навіть одного порушення може створювати загрозу життю та здоров'ю людей. Відтак, посилання апелянта на те, що застосовані заходи реагування не співмірні з виявленими порушеннями, не заслуговують на увагу.
Верховний Суд у постанові від 26.02.2020 у справі №826/7073/18 дійшов висновку про те, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень (об'єктів) якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
Відтак, враховуючи наявність таких порушень, подальша діяльність відповідача створює загрозу життю та здоров'ю людей, які перебувають в будівлі, внаслідок чого є підстави для застосування до відповідача заходів реагування.
Відповідачем під час розгляду справи не було надано належних та допустимих доказів усунення усіх порушень, а застосування заходів реагування буде співмірним з виявленими та неусуненими відповідачем порушеннями.
Застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявленого порушення.
Відновлення експлуатації будівлі після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень (ч. 5 ст. 4 Закону України № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
Відтак, відповідача не позбавлено можливості у встановленому порядку звернутися з заявою про скасування заходів реагування після усунення всіх виявлених порушень у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Враховуючи наведене колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, який прийняв рішення з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Згідно з частинами першою-третьою ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "М-Квадро" - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: Н.М. Єгорова
А.Ю. Коротких