01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/27787/20
адміністративне провадження № К/9901/25792/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/27787/20
за позовом ОСОБА_1
до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним і скасування рішення
за касаційною скаргою Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2021 року (головуючий суддя: Кучма А.Ю., Аліменко В.О., Безименна Н.В.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора (далі також - «Кадрова комісія»), у якому просив суд:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення відповідача №235дп-20 від 24 вересня 2020 року «Про накладення на прокурора другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про катування та інші серйозні порушення прав громадян з боку правоохоронних органів Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани».
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 заперечував наявність своєї вини в інкримінованому проступку й указував на те, що оскаржуване рішення є упередженим, безпідставним і таким, що не відповідає дійсності та не ґрунтується на вимогах закону.
2.1. Одночасно з цим ОСОБА_1 стверджував, що відповідач допустив процедурні порушення порядку здійснення дисциплінарного провадження, позаяк не дотримався строків, установлених для вирішення питання по відкриття дисциплінарного провадження, проведення перевірки скарги і складання висновку за її результатом.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 березня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Розв'язуючи питання дотримання відповідачем строку, встановленого для прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження чи відмови у його відкритті, місцевий суд застосував Порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, затверджений наказом Генерального прокурора від 4 листопада 2019 року №266 року (далі - «Порядок №266)» у первинній редакції, згідно з яким відповідне рішення приймається у строк, який не перевищує 15 днів з дати реєстрації скарги. Установивши, що скарга була зареєстрована 15 січня 2020 року, а рішення про відкриття дисциплінарного провадження прийняте 24 січня 2020 року, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем указаного строку.
4.1. Водночас суд звернув увагу на двомісячний строк для проведення перевірки дисциплінарної скарги, його відлік з дати реєстрації скарги, а також організацію відповідачем перевірки шляхом направлення запитів і доручень з останнім надходженням запитуваної інформації 4 березня 2020 року.
4.2. Разом з цим, місцевий суд установив, що висновок про наявність дисциплінарного проступку складений 4 серпня 2020 року. У цьому контексті суд дійшов висновку, що законодавством не передбачено строку для складання членом Кадрової комісії висновку про наявність або відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
4.3. Стосовно тридцятиденного строку призначення засідання для розгляду такого висновку місцевий суд зазначив, що засідання кадрової комісії було призначене на 3 вересня 2020 року, а надалі перенесене на 24 вересня 2020 року, де й було прийняте оскаржуване рішення.
4.4. На цій основі суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач провів перевірку у встановлений Порядком №266 строк.
5. Стосовно наявності складу дисциплінарного проступку, суд виходив з того, що ОСОБА_1 у період з 13 грудня 2018 року до грудня 2019 року не встановив втрати окремих матеріалів кримінального провадження, а також не забезпечив протягом серпня-грудня 2019 року належну передачу матеріалів кримінального провадження іншому слідчому.
5.1. У цьому контексті суд наголосив, що жодних зауважень позивача про відсутність усіх матеріалів кримінального провадження акт приймання-передачі від 13 грудня 2018 року не містить, і в подальшому позивач не вивив відсутності всіх матеріалів кримінального провадження.
5.2. Також суд зауважив, що з дати призначення ОСОБА_1 на посаду до дати оприлюднення інформації про відсутність матеріалів кримінального провадження у засобах масової інформації матеріали кримінального провадження обліковані та передані не були, як і не були вони передані й на момент проведення службового розслідування.
5.3. Покликаючись на встановлені обставини справи та приписи Інструкції з організації обліку, руху та зберігання матеріалів досудового розслідування у кримінальному провадженні, яке здійснюється слідчими органів прокуратури, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України 14 січня 2019 року №5, суд першої інстанцій дійшов висновку про наявність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку і, відповідно, про наявність підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
5.4. Водночас суд вважав, що Кадрова комісія належним чином з'ясувала обставини, які мали значення для прийняття рішення, навела мотиви, з яких дійшла висновків про наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку з посиланням на відповідні докази, та обґрунтувала пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанцій та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено:
6.1. визнано протиправним і скасовано рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів №235дп-20 від 24 вересня 2020 року «Про накладення на прокурора другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про катування та інші серйозні порушення прав громадян з боку правоохоронних органів Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани».
7. Апеляційний суд виходив з того, що відповідач порушив процедуру проведення перевірки дисциплінарної скарги й складання висновку за її результатами.
7.1. Так, суд зазначив, що у день надходження скарги на ОСОБА_1 (15 січня 2020 року) Генеральний прокурор видав наказ №26 від 15 січня 2020 року, яким передбачалося, що рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову у його відкритті приймаються членом Кадрової комісії у строк, який не перевищує 5 робочих днів з дати реєстрації скарги, тобто у строк до 22 січня 2020 року. На основі цього апеляційний суд дійшов висновку, що рішення про відкриття дисциплінарного провадження від 24 січня 2020 року було прийняте з порушенням процедурного строку.
7.2. Також суд указав, що наказом Генерального прокурора №54 від 29 січня 2020 року строк проведення перевірки дисциплінарної скарги визначений у межах семи робочих днів з дати відкриття дисциплінарного провадження, з можливістю його продовження до семи днів. На цій основі апеляційний суд дійшов висновку, що крайнім строком завершення перевірки було 4 лютого 2020 року, а у разі продовження - 13 лютого 2020 року, натомість перевірка проводилася до 4 березня 2020 року. З цих же мотивів апеляційний суд указав на неможливість застосування тридцятиденного строку для таких перевірок, надалі встановленого наказом Генерального прокурора №107 від 25 лютого 2020 року.
7.3. Зауваживши, що з часу подання скарги (15 січня 2020 року) до дня складання висновку в дисциплінарному провадженні (4 серпня 2020 року) минуло шість місяців, апеляційний суд указав, що відповідач не надав доказів необхідності такого тривалого затягування розгляду дисциплінарної справи.
8. Стосовно наявності складу дисциплінарного проступку, то апеляційний суд указав, що відповідач і суд першої інстанції безпідставно послалися на пункт 5.7 Положення про управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України 30 жовтня 2018 року №217, відповідно до якого слідчі при переведенні до іншого структурного підрозділу передають кримінальні провадження, речові докази, службові документи, інші матеріальні носії інформації на підставі акту відповідно до Інструкції з діловодства в органах прокуратури України. У цьому контексті апеляційний суд зауважив, що вказана Інструкція втратила чинність на підставі наказу Генерального прокурора від 12 грудня 2019 року №27, тобто на момент переведення ОСОБА_1 на іншу посаду така норма була нечинною.
8.1. Водночас, пославшись на пункт 4 розділу ІІ Інструкції з організації обліку, руху та зберігання матеріалів досудового розслідування у кримінальному провадженні, яке здійснюється слідчими органів прокуратури, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України 14 січня 2019 року №5, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність вини ОСОБА_1 , оскільки відповідні дії мав вчинити не він, а керівник органу досудового розслідування.
8.2. Також суд указав, що ОСОБА_1 не мав об'єктивної можливості при прийнятті матеріалів кримінального провадження 13 грудня 2018 року, їх обліку та зберіганні встановити втрату окремих матеріалів кримінального провадження, що йому не передавались. Колишній старший слідчий Юрчук О.В. та слідчі групи слідчих під час підготовки, складання і фактичної передачі матеріалів кримінального провадження №12014100100001455 у кількості 758 томів не повідомляли, що якісь матеріали цього кримінального провадження втрачено чи передано (і не повернуто) прокурору групи прокурорів і позивачу належить їх розшукати. Лише через одинадцять місяців у засобах масової інформації з'явилась інформації про втрату двох томів.
8.3. Крім того, апеляційний суд зазначив, що прокурори групи прокурорів і старший групи прокурорів у кримінальному провадженні №12014100100001455 не повідомляли ОСОБА_1 про втрату будь-яких матеріалів провадження і про необхідність встановлення факту можливої їх втрати.
8.4. Суд вказав і на те, що з відомостей, які містилися в акті приймання-передачі від 13 грудня 2018 року, об'єктивно неможливо було встановити, що якісь томи кримінального провадження були втрачені до моменту підписання акту і, відповідно, не внесено у цей акт та їх належить розшукувати новому старшому групи слідчих.
8.5. На основі цього суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з дати призначення ОСОБА_1 на посаду до дати оприлюднення інформації про відсутність матеріалів кримінального провадження у засобах масової інформації відсутні докази передачі позивачу втрачених матеріалів. У свою чергу, як указав апеляційний суд, матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 виконав службові обов'язки, належні дії для передачі матеріалів кримінального провадження, не перешкоджав такій передачі, всі матеріали кримінального провадження перебували у розпорядження слідчих групи слідчих.
9. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку про задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. У липні 2021 року відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову апеляційного суду, просить її скасувати й залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. В обґрунтування підстав касаційного оскарження покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
10. Скаржник стверджує, що апеляційний суд неправильно застосував норми матеріального права: розділ ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі також - «Закон №113-IX»); пункт 13 розділу І, пункт 2 розділу ІІІ Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, затвердженого наказом Генерального прокурора від 4 листопада 2019 року №266.
11. Правова позиція скаржника полягає в тому, що суд апеляційної інстанції через неправильне застосування матеріального закону дійшов помилкових висновків про порушення відповідачем строків у дисциплінарному провадженні.
11.1. Так, скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції помилково визначив дату набрання законної сили наказу Генерального прокурора №26 від 15 січня 2020 року, яким були внесені зміни до Порядку №266 щодо п'ятиденного строку вирішення питання про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарного провадження. Скаржник наголошує, що на дату надходження скарги (15 січня 2020 року) Порядок №266 діяв у первинній редакції, який установлював п'ятнадцятиденний строк для вирішення відповідного питання, тож цей строк був дотриманий.
11.2. Також скаржник зазначає, що строк для проведення перевірки дисциплінарної скарги, установлений Порядком №266, змінювався на основі наказів Генерального прокурора від 15 січня і від 25 лютого 2020 року і у підсумку був дотриманий, оскільки перевірка скарги була завершена 4 березня 2020 року і після повторного її розподілу (8 квітня 2020 року) перевірочні дії не проводилися.
11.3. Водночас скаржник наголошує, що строк для складання членом Кадрової комісії висновку за результатами перевірки нормативно не визначений. Натомість протягом березня-серпня 2020 року тривали карантинні обмеження, реформа прокуратури й відбулася заміна члена Кадрової комісії, який здійснював перевірку скарги, що не було враховано апеляційним судом під час оцінки розумності строку прийняття оскаржуваного рішення. Зауважує, що оскаржуване рішення в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності прийняте в межах річного строку, встановленого частиною четвертою статті 48 Закону України «Про прокуратуру».
11.4. Зрештою скаржник апелює до принципу, що формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення.
12. У контексті питання про наявність складу дисциплінарного проступку скаржник вважає неправильним висновок апеляційного суду про безпідставність застосування в оскаржуваному рішенні пункту 5.7 Положення про управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України 30 жовтня 2018 року №217, через втрату чинності Інструкції з діловодства в органах прокуратури України на підставі наказу від 12 лютого 2019 року №27.
12.1. Скаржник зауважує, що указаний пункт Положення установлює обов'язок передачі кримінальних проваджень у визначених випадках на підставі акта відповідно до Інструкції з діловодства в органах прокуратури України. Скаржник наголошує, що у контексті Положення посилання на Інструкцію стосується лише визначення форми документа, яким оформлюється відповідна дія. Водночас зауважує, що наказом Генерального прокурора від 12 лютого 2019 року №27, разом з втратою чинності попередньої інструкції, затверджено Тимчасову інструкцію з діловодства в органах прокуратури України. Тож, за твердженням скаржника, зміна форми документа, за яким відбувається передача кримінального провадження, не скасовує обов'язок слідчого здійснити відповідну передачу матеріалів, регламентовану Положенням.
13. Крім цього, скаржник заперечує обґрунтованість висновків апеляційного суду про об'єктивну неможливість ОСОБА_1 встановити втрату матеріалів кримінального провадження та про відсутність вини позивача у його діях.
13.1. Зауважує, що до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків притягнуто як ОСОБА_1 , який не здійснив передачу матеріалів кримінального провадження, так і начальника слідчого відділу, який не забезпечив підписання акту приймання-передачі цих матеріалів. Водночас стверджує, що Кадрова комісія надала належну оцінку доводам позивача про недобросовісну передачу матеріалів кримінального провадження попереднім слідчим і дійшла обґрунтованого висновку, що пояснення позивача не спростовують порушення ним своїх службових обов'язків.
13.2. Зрештою скаржник вважає, що здійснення слідчим ОСОБА_1 компетентного й відповідального прийняття й обліку матеріалів кримінального провадження, їхньої своєчасної передачі іншому слідчому дали б можливість самостійно виявити відсутність частини матеріалів, вжити заходів до їх відновлення та недопущення резонансної ситуації, спрямованої на недовіру суспільства до органів прокуратури. Натомість допущені ним прорахунки у службовій діяльності є підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст відзиву на касаційну скаргу
14. У вересні 2021 року ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
14.1. Позиція позивача полягає в тому, що оскаржувана постанова є законною й обґрунтованою і підстави для її скасування відсутні.
14.2. Так, позивач вважає, що скаржник неправильно тлумачить приписи Порядку №266 стосовно строків прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження та проведення відповідної перевірки.
14.3. Окремо позивач наголошує на безпідставності доводів скаржника щодо відсутності строку на складання висновку за результатами перевірки скарги. Стверджує, що такий підхід порушує його право на своєчасний розгляд скарги і прийняття рішення по ній протягом розумного строку.
14.4. Зрештою позивач відстоює думку, що допущені відповідачем порушення є істотними, а не формальними, тому суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку стосовно протиправності оскаржуваного рішення Кадрової комісії.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. Управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України здійснювало досудове розслідування у об'єднаному кримінальному провадженні №12014100100001455 за фактами вбивств і замахів на вбивства працівників правоохоронних органів та військовослужбовців внутрішніх військ МВС України у період 18-20 лютого 2014 року під час акцій протесту у місті Києві за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених пунктами 1, 8 частини 2 статті 115, частини 1 статті 115, частини 2 статті 15, пунктами 1, 8 частини 2 статті 115, частиною 2 статті 121 та частиною 2 статті 345 Кримінального кодексу України.
16. 4 листопада 2019 року ОСОБА_2 у своєму Telegram-каналі заявив, що він знайшов два томи матеріалів цього кримінального провадження, які стосуються розстрілів співробітників міліції під час Революції Гідності.
17. 5 листопада 2019 року об 11 год 46 хв Інтернет-видання «СТРАНА-юа» на своїй сторінці в мережі Інтернет оприлюднило фотознімок двох томів кримінального провадження №12014100100001455 та поширило інформацію про втрату колишнім начальником Управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України ОСОБА_3 окремих матеріалів кримінального провадження щодо розслідування вбивств, скоєних 18-20 лютого 2014 року у місті Києві.
18. Того ж дня відбувся брифінг директора Державного бюро розслідувань Романа Труби, на якому останній підтвердив факт отримання від ОСОБА_4 двох томів матеріалів кримінального провадження із повідомленням про вчинення злочину.
19. За результатами розгляду цього повідомлення прийнято рішення про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №62019000000001697 від 5 листопада 2019 року та розпочато досудове слідство за фактом неналежного виконання службовими особами Генеральної прокуратури України своїх службових обов'язків під час проведення досудового розслідування, що завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих юридичних осіб за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 367 Кримінального кодексу України.
20. 15 січня 2020 року до Кадрової комісії з розгляду скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора надійшла дисциплінарна скарга керівника Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора Нуруллаєва І.С. про вчинення, зокрема, прокурором другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про катування та інші серйозні порушення прав громадян з боку правоохоронних органів Офісу Генерального прокурора дисциплінарного проступку.
21. 24 січня 2020 року член Кадрової комісії з розгляду скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора ОСОБА_5 прийняв рішення про відкриття дисциплінарного провадження №07-39дс-105дп-20 щодо прокурорів ОСОБА_1 і ОСОБА_6 .
22. Член кадрової комісії ОСОБА_5 організував перевірку у дисциплінарному провадженні №07-39дс-105дп-20 шляхом направлення відповідних запитів і доручень.
23. 4 березня 2020 року надійшла остання інформація у ході проведення перевірки дисциплінарного провадження.
24. Повторним автоматичним розподілом дисциплінарних скарг від 8 квітня 2020 року дисциплінарне провадження №07-39дс-105дп-20 стосовно прокурорів ОСОБА_1 і Недвиги І.В. визначено члену Кадрової комісії Панову О.О.
25. У ході дисциплінарного провадження встановлено, що прокурор ОСОБА_1 перебуваючи на посаді слідчого першого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України з 13 грудня 2018 року (часу приймання матеріалів кримінального провадження від слідчого ОСОБА_7 ) та до часу проведення службового розслідування (грудень 2019 року), у порушення пункту 5.7 Положення про управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України 30 жовтня 2018 року №217, при приймані матеріалів кримінального провадження, їх обліку та зберіганні не встановив втрати окремих матеріалів кримінального провадження, а також не забезпечив протягом серпня-грудня 2019 року належну передачу матеріалів кримінального провадження іншому слідчому, у зв'язку із чим допустив неналежне виконання своїх службових обов'язків.
26. Рішенням Кадрової комісії з розгляду скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора №235дп-20 від 24 вересня 2020 року «Про накладення на прокурора другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про катування та інші серйозні порушення прав громадян з боку правоохоронних органів Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани» прокурора другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про катування та інші серйозні порушення прав громадян з боку правоохоронних органів Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді догани.
27. Не погоджуючись з указаним рішенням, ОСОБА_1 звернувся до суду задля його оскарження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ
28. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Згідно з ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2021 року касаційне провадження відкрито з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
30. Предметом судового контролю є рішення відповідача №235дп-20 від 24 вересня 2020 року «Про накладення на прокурора другого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про катування та інші серйозні порушення прав громадян з боку правоохоронних органів Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани».
31. Узагальнено позов ОСОБА_1 ґрунтується на двох групах доводів: а) про порушення відповідачем порядку здійснення дисциплінарного провадження, а саме недотримання ним строків, установлених для вирішення питання по відкриття дисциплінарного провадження, проведення перевірки скарги і складання висновку за її результатом; б) про відсутність складу дисциплінарного проступку через відсутність його вини.
32. Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню відповідача, суди попередніх інстанцій дійшли розбіжних висновків стосовно його правомірності, що зумовлено різними поглядами судів на дотримання відповідачем процедурних строків проведення дисциплінарного провадження та наявності у діях позивача складу відповідного проступку.
33. У межах доводів касаційної скарги відповідач ставить під сумнів правильність застосування апеляційним судом норм матеріального права та обґрунтованість його висновків, на основі яких було скасоване рішення місцевого суду та ухвалене нове рішення про задоволення позову.
34. Оцінивши висновки судів та доводи й аргументи сторін, Верховний Суд виходить із такого.
35. Підстави й процедура притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII, а саме розділом VI «Дисциплінарна відповідальність прокурора», який включає статті 43-50 цього Закону.
36. Абзацом четвертим пункту 2 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX зупинено до 1 вересня 2021 року дію ряду норм Закону України «Про прокуратуру», зокрема частково й тих, які стосуються розділу VI «Дисциплінарна відповідальність прокурора».
37. Також підпунктом 8 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX установлено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року, Генеральний прокурор, серед іншого, визначає:
37.1. порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження;
37.2. порядок прийняття кадровою комісією рішення за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру», про накладення на прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
38. На основі цього Генеральний прокурор видав наказ №266 від 4 листопада 2019 року, яким затверджено Порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження (далі також - «Порядок №266»). Цей Порядок діяв допоки не втратив чинність на основі наказу Генерального прокурора №113 від 1 липня 2022 року.
39. Одним із наріжних у справі є питання правильності застосування судами попередніх інстанцій пункту 13 розділу І Порядку №266 стосовно строку, відведеного для прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження чи відмову у його відкритті.
40. Суди встановили, що скарга на прокурора ОСОБА_1 була зареєстрована відповідачем 15 січня 2020 року, а дисциплінарне провадження відкрите 24 січня 2020 року, тобто через 9 днів.
41. У цьому контексті колегія суддів зауважує, що пункт 13 розділу І Порядку №266 (у редакції від 4 листопада 2019 року) передбачав, що рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову у його відкритті приймаються членом кадрової комісії у строк, який не перевищує 15 днів з дати реєстрації скарги робочою групою кадрової комісії <…>.
42. Водночас 15 січня 2020 року Генеральний прокурор видав наказ №26, яким внесено зміни до пункту 13 розділу І Порядку №266 та викладено його у такій редакції: «Рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову у його відкритті приймаються членом кадрової комісії у строк, який не перевищує 5 робочих днів з дати реєстрації скарги <…>. Зазначений наказ набрав чинності 16 січня 2020 року.
43. З огляду на принципи дії закону у часі колегія суддів вважає, що до правовідносин, які виникли за фактом реєстрації відповідачем скарги на прокурора ОСОБА_1, слід застосовувати нормативно-правовий акт, під час дії якого цей факт настав. Оскільки скарга зареєстрована 15 січня 2020 року і в той час діяв пункт 13 розділу І Порядку №266 у редакції, яка відводила 15 днів для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження, то відповідач цього строку не порушив, коли відкрив провадження 24 січня 2020 року.
44. На основі цього колегія суддів вважає, що розв'язуючи указане питання суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин пункт 13 розділу І Порядку №266 у редакції наказу №26 від 15 січня 2020 року. Натомість суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що указана норма має бути застосована у первинній редакції Порядку №266.
45. Іншим ключовим питанням у справі є правильність застосування судами пункту 2 розділу ІІІ Порядку №266 щодо строку проведення перевірки дисциплінарної скарги.
46. У цьому контексті колегія суддів зазначає, що пункт 2 розділу ІІІ Порядку №26 (у редакції від 4 листопада 2019 року) передбачав, що проведення перевірки дисциплінарної скарги та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації дисциплінарної скарги. В разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений рішенням кадрової комісії не більш ніж на місяць.
47. Застосування цієї норми, з урахуванням факту реєстрації дисциплінарної скарги 15 січня 2020 року, указує на те, що строк проведення перевірки дисциплінарної скарги, поданої стосовно ОСОБА_1 , закінчувався 15 березня 2020 року.
48. На тлі викладеного колегія суддів зауважує, що встановлені обставини справи свідчать про те, що таку перевірку відповідач по суті розпочав після відкриття дисциплінарного провадження (24 січня 2020 року) і завершив 4 березня 2020 року, тобто у межах двомісячного строку з дня реєстрації дисциплінарної скарги.
49. Разом з цим, слід зазначити, що 29 січня 2020 року Генеральний прокурор видав наказ №54, яким внесено зміни до пункту 2 розділу ІІІ Порядку №266 та викладено його у такій редакції: «Проведення перевірки дисциплінарної скарги та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує семи робочих днів із дня прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження, а у випадку повторного розподілу дисциплінарного провадження - із дня такого розподілу. У разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений головою кадрової комісії або членом кадрової комісії, який виконує його обов'язки, не більш ніж на сім робочих днів». Зазначений наказ набрав чинності 30 січня 2020 року.
50. Надалі Генеральний прокурор видав наказ №107 від 25 лютого 2022 року, яким:
50.1. у першому реченні пункту 2 розділу III Порядку №266 слово «семи» замінити словом «п'ятнадцяти», у другому реченні цього пункту слово «сім» - словом «п'ятнадцять»;
50.2. установлено, що перевірки дисциплінарних скарг та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, які розпочато до набрання чинності цим наказом, проводяться у строк, необхідний для їх завершення, але не більше тридцяти робочих днів з дня набрання чинності цим наказом.
51. Повторюючи підхід стосовно дії закону у часі, колегія суддів вважає, що до обчислення строку проведення перевірки дисциплінарної скарги на прокурора ОСОБА_1 слід застосовувати нормативно-правовий акт, під час дії якого ця перевірка розпочалася. Зважаючи на те, що скарга зареєстрована 15 січня 2020 року, її перевірка по суті розпочалася після відкриття дисциплінарного провадження 24 січня 2020 року і в цей час діяв пункт 2 розділу ІІІ Порядку №266 у редакції, яка відводила два місяці для проведення перевірки дисциплінарної скарги, то відповідач цього строку не порушив, коли проводив її до 4 березня 2020 року.
52. На цій основі колегія суддів вважає, що розв'язуючи указане питання суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин пункт 2 розділу ІІІ Порядку №266 у редакції наказу №54 від 29 січня 2020 року. Натомість суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що указана норма має бути застосована у редакції Порядку №266 від 4 листопада 2019 року.
53. Наступне питання, стосовно вирішення якого суди дійшли різних висновків, стосується строку складання висновку за результатами перевірки дисциплінарної скарги.
54. У справі ОСОБА_1 письмовий висновок про наявність дисциплінарного проступку був складений 4 серпня 2020 року.
55. Стосовно цього висновку, то Порядок №266 містив пункт 3 розділу ІІІ, яким визначалися загальні засади його складання.
56. Так, пунктом 3 розділу ІІІ Порядку №266 у первинній його редакції було встановлено, що за результатами перевірки член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член кадрової комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена кадрової комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
57. На основі наказу Генерального прокурора від 15 січня 2020 року №26 пункт 3 розділу III Порядку №266 доповнено абзацом другим такого змісту: «За дорученням члена кадрової комісії проект висновку може готувати підрозділ, який забезпечує діяльність кадрової комісії».
58. Надалі наказом Генерального прокурора від 29 січня 2020 року №54 абзац другий пункту 3 розділу III Порядку №266 виключено. Одночасно з цим, пункт 3 розділу III доповнено новим абзацом такого змісту: «У разі встановлення факту звільнення прокурора, щодо якого відкрито дисциплінарне провадження, з посади в органах прокуратури член кадрової комісії готує клопотання про закриття дисциплінарного провадження, яке не пізніше наступного дня передає на розгляд комісії».
59. Зрештою на основі наказу Генерального прокурора від 1 липня 2020 року №307 пункт 3 розділу III Порядку №266 доповнено новим абзацом такого змісту: «За результатами розгляду звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про встановлення наявності чи відсутності підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону, для звільнення прокурора з адміністративної посади».
60. На тлі викладеного колегія суддів зауважує, що пункт 3 розділу III Порядку №266, як у первинній редакції, так і з подальшими змінами й доповненнями, не визначав строку складання висновку про наявність або відсутність дисциплінарного проступку прокурора. Інші норми Порядку теж не регулювали це питання.
61. Наведене дає можливість колегії суддів погодитися з висновком суду першої інстанції стосовно того, що законодавством не передбачено граничних строків для складання членом Кадрової комісії висновку про наявність або відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
62. У такому випадку зазначений висновок мав бути складений у розумний строк. Це поняття є оціночним, тобто таким, що визначається у кожному конкретному випадку з огляду на сукупність усіх обставин справи. На тривалість «розумного строку» складання висновку за результатами перевірки дисциплінарної скарги мають вплив різні фактори, як об'єктивного характеру (обсяг і складність справи, завантаженість кадрової комісії тощо), так і суб'єктивного характеру (поведінка члена кадрової комісії тощо).
63. Час, який сплив з моменту реєстрації дисциплінарної скарги, відкриття провадження й завершення її перевірки на тлі обставин, на які вказує відповідач (спалах коронавірусу, запровадження карантину, повторний авторозподіл скарги через заміну члена Кадрової комісії, заходи реформування прокуратури), з урахуванням характеру й складності справи, не дають колегії суддів підстав вважати, що висновок за результатами перевірки дисциплінарної скарги стосовно ОСОБА_1 був складений у явно нерозумний чи такий строк, що здатний поставити під сумнів справедливість дисциплінарного провадження. Тож колегія суддів не може погодитися з обґрунтованістю умовиводу суду апеляційної інстанції стосовно того, що складання висновку 4 серпня 2020 року є процедурним порушенням.
64. Отже, переглянувши оскаржувану постанову в межах доводів касаційної скарги, які стосуються строків здійснення дисциплінарного провадження, колегія суддів констатує, що в означеній частині доводи скаржника спростовують висновки суду апеляційної інстанції, а проведений аналіз указує на правильність застосування норм матеріального права місцевим судом і помилковість скасування його рішення.
65. Щодо групи касаційних доводів, які стосуються правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права під час оцінки питання наявності/відсутності вини ОСОБА_1 в інкримінованому проступку, Верховний Суд звертає увагу на таке.
66. У матеріалах справи є акт приймання-передачі кримінального провадження від 13 грудня 2018 року. Як установили суди, цей акт підписаний ОСОБА_1 як особою, яка приймала матеріали кримінального провадження. Зауважень з боку ОСОБА_1 акт не містить.
67. Колегія суддів вважає, що у контексті встановлених обставин справи підписання указаного акту і відсутність в ньому зауважень є фактом, яким зафіксовано прийняття ОСОБА_1 усіх матеріалів кримінального провадження.
68. Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 з 13 грудня 2018 року до грудня 2019 року не виявив втрати окремих матеріалів кримінального провадження, а також протягом серпня-грудня 2019 року не забезпечив їхньої подальшої передачі іншій особі.
69. У цьому контексті колегія суддів зауважує, що цей факт ОСОБА_1 не заперечується, останній по суті лише вказує на відсутність об'єктивної можливості здійснити такі дії та посилається на недобросовісну передачу йому матеріалів кримінального провадження слідчим, який не повідомив про відсутність частини матеріалів провадження.
70. Колегія суддів погоджується з доводами скаржника і вважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції стосовно відсутності у ОСОБА_1 об'єктивної можливості при прийнятті матеріалів кримінального провадження 13 грудня 2018 року, їхнього обліку та зберігання встановити втрату окремих матеріалів.
71. Така позиція колегії суддів пояснюється тим, що за загальним правилом, приймаючи матеріали кримінального провадження й підписуючи відповідний акт, особа несе особисту відповідальність за повноту прийнятих матеріалів і їхнє подальше збереження. Якщо відсутнє підтвердження факту втрати окремих матеріалів до їхнього приймання, то надалі самі по собі покликання на відсутність повідомлення про втрату матеріалів чи їхній багатотомний обсяг не роблять виключень з указаного правила. У справі ОСОБА_1 підтвердження подібного факту судами не встановлено, тож зазначений висновок суду апеляційної інстанції не може вважатися обґрунтованим.
72. Стосовно подальшої передачі матеріалів кримінального провадження, то пунктом 5.7 Положення про управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України 30 жовтня 2018 року №217 (далі також - «Положення №217»), був установлений обов'язок при звільненні або переведенні до іншого структурного підрозділу чи органу прокуратури, тимчасової відсутності передати кримінальні провадження, речові докази, службові документи, інші матеріальні носії інформації, що перебувають у зв'язку з виконанням службових обов'язків на підставі акта відповідно до Інструкції з діловодства в органах прокуратури України.
73. Колегія суддів погоджується з доводами скаржника в тому, що у контексті пункту 5.7 Положення №217 посилання на Інструкцію стосується лише визначення форми документа, яким оформлюється така дія. Ці міркування колегія суддів пояснює тим, що предметом регулювання зазначеного Положення не є питання діловодства в органах прокуратури. Натомість зміна форми документа, за яким відбувається передача кримінального провадження, чи зміна правил діловодства в органах прокуратури не скасовують обов'язку, встановленого пунктом 5.7 Положення №217, стосовно передачі відповідних матеріалів.
74. З огляду на викладене колегія суддів вважає обґрунтованим посилання відповідача й суду першої інстанції на пункт 5.7 зазначеного Положення і, відповідно, трактує помилковим висновок суду апеляційної інстанції, який заперечив можливість такого посилання.
75. Крім цього, порядок обліку, руху, зберігання, інвентаризації матеріалів досудового розслідування та інших матеріальних носіїв інформації у кримінальному провадженні, яке здійснюється слідчими органів прокуратури, був урегульований Інструкцією з організації обліку, руху та зберігання матеріалів досудового розслідування у кримінальному провадженні, яке здійснюється слідчими органів прокуратури, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України 14 січня 2019 року №5 (далі також - «Інструкція №5)».
76. Пунктом 2 розділу ІІ цієї Інструкцію було встановлено, що у разі зміни слідчого (старшого слідчого групи слідчих) через задоволення заяви про відвід, звільнення з посади або з іншої причини, що унеможливлює подальше здійснення ним досудового розслідування, такий слідчий протягом доби з часу припинення повноважень складає акт приймання-передавання матеріалів досудового розслідування (додаток 2), який разом із матеріалами досудового розслідування передає керівнику органу досудового розслідування для його підписання та негайної організації подальшого здійснення досудового розслідування.
77. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ Інструкції №5 керівник органу досудового розслідування (особа, яка виконує такі обов'язки) до підписання акта приймання-передавання матеріалів досудового розслідування перевіряє: наявність підписаного слідчим опису, прошитих та пронумерованих матеріалів; наявність і стан долучених матеріальних носіїв інформації (у тому числі додатків у вигляді фототаблиць, схем, електронних носіїв).
77.1. У разі встановлення недоліків упродовж трьох діб слідчий забезпечує їх усунення.
77.2. Результати перевірки засвідчуються підписами слідчого, який передає документи, та керівника органу досудового розслідування в акті приймання-передавання, один примірник якого долучається до номенклатурної справи, інший - залишається у слідчого, який передав документи.
78. Натомість пунктом 4 розділу ІІ цієї Інструкції визначено, якщо слідчий з об'єктивних причин не може скласти такий акт, керівник органу досудового розслідування (особа, яка виконує його обов'язки) створює комісію (до складу якої, крім керівника, входять двоє працівників зазначеного структурного підрозділу), що здійснює вилучення зі службового кабінету слідчого матеріалів досудового розслідування зі складанням відповідного акта в одному примірнику, який долучається до номенклатурної справи. Вилучені матеріали досудового розслідування невідкладно передаються керівнику органу досудового розслідування для організації подальшого досудового розслідування.
78.1. У разі встановлення факту відсутності матеріалів досудових розслідувань, експертиз, матеріальних носіїв інформації керівник органу досудового розслідування негайно (не пізніше доби) письмово (рапортом) повідомляє про це керівника відповідного органу прокуратури, у складі якого функціонує орган досудового розслідування, для вирішення ним питання щодо ініціювання службового розслідування.
78.2. Керівник органу досудового розслідування після підписання акта приймання-передавання матеріалів досудового розслідування або отримання матеріалів досудового розслідування відповідно до абзацу першого цього пункту невідкладно організовує здійснення подальшого досудового розслідування.
79. На тлі цього колегія суддів зауважує, що пославшись на пункт 4 розділу ІІ Інструкції №5, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність вини ОСОБА_1 , вважаючи, що відповідні дії мав вчинити не він, а керівник органу досудового розслідування. Однак з цим висновком колегія суддів не може погодитися.
80. Слід зауважити, що пункти 2 й 4 розділу ІІ Інструкції №5 регулюють різні за змістом правовідносини.
81. Так, пункт 2 розділу ІІ Інструкції №5 установлював загальний обов'язок і строк складання особою акту приймання-передавання матеріалів досудового розслідування, який разом із матеріалами досудового розслідування передається керівнику органу досудового розслідування для його підписання та негайної організації подальшого здійснення досудового розслідування.
82. Натомість у пункті 4 розділу ІІ Інструкції №5 мова йшла про дії керівника за умови, коли відповідна особа не може скласти акт з об'єктивної причин. Тобто цей пункт стосувався винятку із загального правила, установленого пунктом 2 розділу ІІ Інструкції №5.
83. У цьому контексті слід зазначити, що спір у справі ОСОБА_1 не пов'язаний з обставинами неможливості скласти указаний акт з об'єктивних причин. Посилань на ці обставини немає в оскаржуваному рішенні відповідача чи позовній заяві. Відтак є помилковим застосування апеляційним судом до спірних правовідносин пункту 4 розділу ІІ Інструкції №5.
84. Узагальнюючи викладене, колегія суддів зазначає, що доводи скаржника знайшли своє підтвердження, а обставини справи й наведені міркування дають підстави констатувати, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та дійшов необґрунтованих висновків, внаслідок чого помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.
85. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.
86. Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
87. Зважаючи на викладене касаційну скаргу належить задовольнити, а оскаржувану постанову слід скасувати й залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ІV. СУДОВІ ВИТРАТИ
88. Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 356 КАС України постанова суду касаційної інстанції складається з резолютивної частини із зазначенням розподілу судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
89. Абзац 1 частини першої статті 139 України визначає, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
90. Частиною другою статті 139 України встановлено, що при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
91. Відповідно до частини третьої статті 139 України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
92. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат (частина шоста статті 139 КАС України).
93. Аналіз приписів частин першої-третьої статті 139 КАС України дозволяє зробити висновок про те, що витрати суб'єкта владних повноважень на сплату судового збору за будь-яких результатів розгляду справи (задоволення або відмова в задоволенні позову, як повністю, так і частково) не розподіляються.
94. Аналогічний висновок щодо тлумачення цих норм процесуального закону викладений у пункті 35 постанови об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 серпня 2022 року у справі №826/16473/15. Підстави для відступу від указаного висновку відсутні.
95. Оскаржуючи постанову суду апеляційної інстанції, скаржник сплатив судовий збір за подання касаційної скарги. Водночас витрат, які пов'язані із залученням свідків чи проведенням експертиз, скаржник не здійснив.
96. З огляду на викладене, підстави для розподілу витрат, понесених скаржником у зв'язку зі сплатою судового збору, відсутні. Тож судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,
1. Касаційну скаргу Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора задовольнити.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2021 року скасувати.
3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 березня 2021 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
…………………………………
…………………………………
…………………………………
Н.М. Мартинюк
Л.О. Єресько
В.М. Соколов,
Судді Верховного Суду