Справа № 484/2244/22
Провадження № 3/484/1069/22
29 листопада 2022 року м. Первомайськ
Первомайський міськрайонний суд Миколаївської області у складі:
головуючого - судді Закревського В.І.,
секретар судового засідання - Фартушняк Ю.М.,
за участі особи, що притягується до адміністративної відповідальності - ОСОБА_1 ,
захисника - адвоката Порхуна В.М.,
прокурора - Параконної А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Первомайську адміністративні матеріали, які надійшли до суду 27.07.2022 року від Департаменту запобігання конфлікту інтересів Національного агентства з питань запобігання корупції про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки України, працюючої на посаді голови Первомайської районної ради, РНОКПП: НОМЕР_1 , зареєстрованої за адресою: АДРЕСА_1 , та проживаючої за адресою: АДРЕСА_2 , протягом року до адміністративної відповідальності не притягувалася,
за ч.ч. 1, 2 ст. 172-7 КУпАП,
27.07.2022 року до Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від Департаменту запобігання конфлікту інтересів Національного агентства з питань запобігання корупції надійшли протоколи № 33-02/40 від 19 липня 2022 року (справа №484/2244/22, провадження №3/484/1069/22), № 33-02/41 від 19 липня 2022 року (справа №484/2245/22, провадження №3/484/1070/22), які постановою суду від 12.10.2022 року були об'єднані в одне провадження із присвоєнням об'єднаній справі єдиного унікального номеру судової справи №484/2244/22, провадження №3/484/1069/22, про адміністративні правопорушення, передбачені ч. 1 та ч. 2 ст. 172-7 КУпАП відносно ОСОБА_1 , що складені заступником Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Ситником А.С.
За змістом вказаних протоколів, ОСОБА_1 обвинувачується в тому, що обіймаючи посаду голови Первомайської районної ради, 16 червня 2021 року, перебуваючи у приміщені Первомайської районної ради, всупереч вимогам п. 2, 3 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції», не повідомила про наявність у неї реального конфлікту інтересів, який виник під час підписання розпорядження № 17-ркв від 16.06.2021 року «Про відпустку голови», відповідно до якого вирішила виплатити матеріальну допомогу на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати, зокрема собі, як голові.
Крім того, ОСОБА_1 , обіймаючи посаду голови Первомайської районної ради, 14 липня 2021 року, перебуваючи у приміщені Первомайської районної ради, всупереч вимогам п. 2, 3 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції», не повідомила про наявність у неї реального конфлікту інтересів, який виник під час підписання розпорядження № 119-рк від 14.07.2021 року «Про надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань», відповідно до якого вирішила виплатити матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань у розмірі середньомісячної заробітної плати, зокрема собі, як голові.
Прокурор в судовому засіданні обвинувачення підтримала, просила притягнути ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, передбаченої частинами 1, 2 ст. 172-7 КУпАП.
Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, винною себе не визнала та пояснила, що вона обрана на посаду голови Первомайської районної ради восьмого скликання на підставі рішення І сесії восьмого скликання Первомайської районної ради Миколаївської області від 11.12.2020 року №3. Згідно зі ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень. Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет. Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України. Відповідно до п.п. 3 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» передбачено, що керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови (в тому числі посадових осіб місцевого самоврядування) у межах затвердженого фонду оплати праці надано право надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу). Згідно з пунктом 2 рішення Vсесії восьмого скликання Первомайської районної ради Миколаївської області від 24.12.2020 року №16 «Про встановлення надбавки, преміювання та надання матеріальної допомоги голові Районної ради та заступникам голови районної ради» районна рада вирішила виплачувати голові Первомайської районної ради та заступникам голови районної ради матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати. Вказане рішення ніким не було оскаржено і по теперішній день є чинним. Під час прийняття зазначеного рішення відповідно до ч. 1 ст. 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування» вона публічно заявила про наявність у неї конфлікту інтересів, тобто дотрималася всіх вимог антикорупційного законодавства. Крім того, зазначила, що приватний інтерес відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» матиме місце тоді, коли особа, набувши певного статусу та певних повноважень, отримавши певні обов'язки, набула можливості вирішувати такі матеріально чи немайново значущі питання, які б вона ніколи не змогла вирішити не маючи відповідного статусу чи зв'язків.
Захисник під час розгляду справи заявив клопотання про закриття провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 247 КУпАП, а саме за відсутністю події і складу адміністративних правопорушень, а також надав копію протоколу позачергової п'ятої сесії районної ради восьмого скликання від 24.12.2020 року №5, де під час розгляду 16 питання порядку денного «Про встановлення надбавки, преміювання та надання матеріальної допомоги голові Районної ради та заступникам голови районної ради» заявили про конфлікт інтересів ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 . Крім того, пояснив, що реальний конфлікт інтересів був відсутній, оскільки ОСОБА_1 діяла в межах повноважень. Так, профільна комісія визначила розмір матеріальних допомог голові районної ради та його заступникам, а ОСОБА_1 у відповідності до рішення Первомайської районної ради № 16 від 24 грудня 2020 року підписує розпорядження на виплату.
Заслухавши пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, її захисника та думку прокурора, дослідивши матеріали справи, суд дійшов такого.
За змістом статті 7 КУпАП провадження у справах про адміністративні правопорушення повинно здійснюватися на основі суворого дотримання законності.
Згідно з положеннями статті 245 КУпАП, завданнями провадження у справі про адміністративне правопорушення є повне, всебічне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності із законом.
Відповідно до вимог статті 280 КУпАП, орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинене правопорушення, чи винна особа у його вчиненні, чи підлягає вона відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, чи заподіяно матеріальну шкоду, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно зі статтею 252 КУпАП орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
Доказами у справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами (частини 1, 2 статті 251 КУпАП).
Обов'язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про запобігання корупції" реальний конфлікт інтересів це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень; приватний інтерес це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв'язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Виходячи з аналізу загальних положень Закону України "Про запобігання корупції", суб'єктивна сторона, як корупційного правопорушення, так і правопорушення, пов'язаного з корупцією, характеризується тим, що воно вчиняється лише з корисливих спонукань, і особа, яка вчинила таке корупційне діяння, усвідомлює, що вона незаконно використовує свої службові повноваження та незаконно одержує у зв'язку з цим певні матеріальні блага. Тобто, навіть при наявності суперечності між особистими інтересами та службовими повноваженнями, обов'язковим є встановлення можливості впливу такої суперечності на об'єктивність або упередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих службових повноважень.
При цьому, якщо мова йде про конфлікт інтересів, то він повинен бути реальним (очевидним) і передбачуваним. Тобто, конфлікт інтересів має місце тоді, коли вказана суперечність фактично вплинула чи могла вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих особі службових повноважень.
Аналізуючи вищенаведені положення КУпАП щодо підстав адміністративної відповідальності, у сукупності з приписами Закону України "Про запобігання корупції", суд зазначає, що адміністративна відповідальність щодо порушення вимог законодавства стосовно запобігання корупції та врегулювання конфлікту інтересів настає лише за вчинення дій чи прийняття рішень в умовах саме реального конфлікту інтересів.
Таким чином, хоча стаття 28 Закону України "Про запобігання корупції", про порушення вимог якої зазначено в адміністративному протоколі стосовно ОСОБА_1 , передбачає обов'язок особи повідомляти про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів, проте адміністративна відповідальність за ч.ч. 1, 2 ст. 172-7 КУпАП настає лише за умови прийняття рішення в умовах саме реального конфлікту інтересів.
Аналіз термінів потенційний інтерес та реальний інтерес, які містяться у ч. 1 ст. 1 Закону України "Про запобігання корупції", з урахуванням висновку науково-правової експертизи Ради науково-правових експертиз при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України від 29 квітня 2016 року №126/50-е щодо законодавства про боротьбу з корупцією, дає можливість констатувати, що потенційний конфлікт інтересів відрізняється від реального тим, що при потенційному конфлікті встановлюється лише наявність, існування приватного інтересу особи, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, тоді як при реальному конфлікті інтересів існуюча суперечність між наявним приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями безпосередньо впливає (вплинула) на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання вказаних повноважень. Крім того, це також визначає ступінь впливу цієї суперечності на прийняття рішення чи вчинення дії, який повинен мати об'єктивний вираз, а також часовий взаємозв'язок між прийняттям рішення та наявністю певних ознак, що мають місце при цьому.
Тобто, відмінність між цими поняттями полягає в тому, що для встановлення факту реального конфлікту інтересів недостатньо констатувати існування приватного інтересу, який потенційно може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а слід безпосередньо встановити, що, по-перше, приватний інтерес наявний, по-друге, він суперечить службовим чи представницьким повноваженням, а по-третє, така суперечність не може вплинути, а реально впливає на об'єктивність чи неупередженість прийняття рішень чи вчинення дій.
Таким чином, для встановлення наявності факту прийняття рішення, вчинення чи не вчинення дії в умовах реального конфлікту інтересів та розмежування реального і потенційного конфлікту інтересів, особа, яка здійснює правозастосовну діяльність, для кваліфікації рішення як такого, що прийняте в умовах реального конфлікту інтересів, має встановити наявність обов'язкової сукупності таких юридичних фактів, як:
1) наявність у правопорушника факту приватного інтересу, який має бути чітко сформульований (артикульований) та визначений;
2) наявність факту суперечності між приватним інтересом і службовими чи представницькими повноваженнями із зазначенням того, в чому саме ця суперечність знаходить свій вияв або вплив на прийняття рішення;
3) наявність повноважень на прийняття рішення;
4) наявність факту реального впливу суперечності між приватним та службовим чи представницьким інтересом на об'єктивність або неупередженість рішення.
Без наявності хоча б одного з фактів цієї сукупності, реальний конфлікт інтересів не виникає. Встановлення цих фактів має бути відображено в протоколі про адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією, та, відповідно, в постанові суду.
Відповідно до п.1.1.1. розділу І Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 29 вересня 2017 року №839, тільки такий приватний інтерес у сфері службових/представницьких повноважень, що може вплинути або впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень, спричиняє виникнення реального або потенційного конфлікту інтересів.
Наявність протиріччя встановлюється в кожному окремому випадку виконання доручення, розгляду листа, здійснення контрольного заходу тощо, шляхом порівняння повноважень та існуючого у особи приватного інтересу із подальшим визначенням можливості (неможливості) такого інтересу вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття рішення, вчинення діяння службовою особою.
Вирішуючи питання про наявність або відсутність у ОСОБА_1 реального конфлікту інтересів під час підписання розпоряджень щодо встановлення і виплати матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати, слід виходити із встановлених в порядку ст. 280 КУпАП обставин справи та відповідних нормативно-правових актів, що регламентують порядок встановлення і виплати вказаних матеріальних допомог та інших надбавок голові Первомайської районної ради та його заступникам.
Під час судового розгляду встановлено, що в Первомайській районній раді наявний колективний договір, який зареєстрований в УСЗН Первомайської районної державної адміністрації, а за змістом положення про преміювання та надання матеріальної допомоги посадовим особам, службовцям та працівникам апарату Первомайської районної ради та її виконавчого апарату, саме на голову районної ради покладено обов'язки щодо виплати матеріальних допомог на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань, в тому числі і собі на підставі рішення районної ради.
Щодо наявності підпису ОСОБА_1 в розпорядженнях, то слід зазначити, що ці розпорядження також стосувалися інших осіб як з питань виконання посадових обов'язків на період її перебування у відпустці, так і щодо надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, а тому вона як голова районної ради мала обов'язок підписувати таке розпорядження.
В даному випадку також слід звернути увагу на приписи статті 62 Конституції України, де обвинувачення особі не може ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо доведеності вини особи, повинні тлумачитись на її користь.
Суд усвідомлює суспільну небезпеку правопорушень, пов'язаних з корупцією, необхідність невідворотності покарання порушників та створення умов, які би перешкоджали розповсюдженню таких правопорушень, однак повноваження сторони обвинувачення не є безмежними та не повинні використовуватися свавільно, тобто без обґрунтування та жодних логічних пояснень.
Так, за прецедентною практикою Європейського суду з прав людини поняття «кримінальне обвинувачення», вжите в тексті статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі Європейська конвенція), підлягає автономному тлумаченню (пункт 81 Рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» від 08 червня 1976 року («Engel and others v. The Netherlands»). В цьому рішенні Європейський суд вперше вказав на принцип автономного тлумачення поняття «обвинувачення», сформулювавши критерії, які мають бути проаналізовані при вирішенні цього питання (тест Енгеля).
Так, визначення того, чи можна висунуте особі обвинувачення, яке національним законом віднесено до сфери дисциплінарних або адміністративних проступків, вважати кримінальним в розумінні статті 6 Європейської конвенції слід здійснювати за таким критеріями: чи визнається діяння злочином в національному законі, чи поширюється норма закону, якою встановлена відповідальність за таке діяння, на невизначене коло осіб, а також застосувати критерій правових наслідків, тобто оцінити форму та тяжкість правових наслідків в разі вчинення такого діяння.
У своїй практиці, в тому числі у справах «Швидка проти України» (рішення від 30 жовтня 2014 року) та «Гурепка проти України» (рішення від 06 вересня 2005 року) Європейський суд розглядав обвинувачення у справах про адміністративні правопорушення на предмет дотримання гарантій статті 6 Європейської конвенції.
З урахуванням викладеного, а також того, що обвинувачення у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною 1 та ч. 2 ст. 172-7 КУпАП за колом осіб та за ступенем тяжкості покарання, яке загрожує особі в разі визнання її винною, може розглядатися як кримінальне в розумінні Європейської конвенції, суд перевіряє процедуру притягнення особи до відповідальності на предмет дотримання гарантій статті 6.
Так, частиною 2 зазначеної статті Європейської конвенції, зокрема, гарантовано, що кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.
Вказане свідчить про те, обвинувачення у вчиненні правопорушень, передбачених ч. 1 та ч. 2 ст. 172-7 КУпАП, носить характер кримінального, а тому суд зобов'язаний ретельно перевірити процедуру притягнення особи до відповідальності, в тому числі наявність ознак, зазначених у підозрі.
Оскільки представлені матеріали справи та протоколи про адміністративні правопорушення не містять даних про наявність обставин, як усіх складових реального конфлікту інтересів у ОСОБА_1 під час видання та підписання розпоряджень про виплату матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань працівникам апарату районної ради, зокрема і собі як голові районної ради, а також про виплату голові районної ради матеріальної допомоги на оздоровлення під час надання їй щорічної відпустки, суд приходить висновку про відсутність в діях останньої, складу адміністративного правопорушення пов'язаного з корупцією передбаченого ч.ч. 1, 2 ст. 172-7 КУпАП.
Відповідно до п.1 ч.1 ст. 247 КУпАП, провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин, зокрема, відсутність події і складу адміністративного правопорушення.
Дослідивши докази, долучені до матеріалів справи щодо їх належності і допустимості, достатності і достовірності, оцінивши їх в сукупності, суд дійшов висновку про закриття провадження у справі.
Керуючись ст.ст. 247, 283-285, 294 КУпАП, суд, -
Провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.1 та ч.2 ст. 172-7 КУпАП, закрити, у зв'язку з відсутністю події та складу адміністративних правопорушень.
Постанова може бути оскаржена до Миколаївського апеляційного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, протягом десяти днів з дня винесення постанови.
Повний текст постанови складено 29.11.2022 року.