Справа № 420/26426/21
10 листопада 2022 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Глуханчука О.В.,
секретар судового засідання - Закуріна К.М.
за участі:
позивача - ОСОБА_1 (особисто, на підставі посвідчення депутата Нерубайської сільської ради VIII скликання)
позивача - ОСОБА_2 (особисто, на підставі посвідчення депутата Нерубайської сільської ради VIII скликання)
представника відповідача - Самодурової Н.В. (адвокат, за ордером)
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження справу за адміністративним позовом депутатів Нерубайської сільської ради VIII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Нерубайського сільського голови Мишаглі Олега Григоровича про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,
До суду звернулись депутати Нерубайської сільської ради VIII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 з адміністративним позовом до Нерубайського сільського голови Мишаглі Олега Григоровича, у якому (з урахуванням позовної заяви зі змінами в редакції від 02.09.2022 року) просять суд:
визнати протиправними дії Нерубайського сільського голови Мишаглі Олега Григоровича по закриттю 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради восьмого скликання від 24.09.2021 року;
зобов'язали Нерубайського сільського Голову Мишаглі Олега Григоровича скликати депутатів Нерубайської сільської ради восьмого скликання, відновити 11-у чергову сесію на стадії виступу депутатів;
стягнути з Нерубайського сільського Голови ОСОБА_3 на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 908,00 грн.;
стягнути з Нерубайського сільського Голови ОСОБА_3 на користь ОСОБА_2 судовий збір в сумі 908,00 грн.
Обґрунтування позовних вимог
Адміністративний позов мотивований тим, що 24.09.2021 року відбулась 11-та сесія Нерубайської сільської ради VIII скликання, під час якої зі сторони Нерубайського сільського голови Мишаглі Олега Григоровича відбулось порушення прав депутатів Нерубайської сільської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .
Позивачі зазначають, що сільський голова є головною посадовою особою територіальної громади села, очолює виконавчий комітет відповідної сільської ради та головує на її засіданнях, не може бути депутатом будь-якої ради. До компетенції сільського Голови належить скликання, відкриття та ведення чергових сесій сільської ради. Порядок скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.
Регламент Нерубайської сільської ради восьмого скликання затверджений рішенням сільської ради від 11.12.2020 р. № 03-VІІІ.
Згідно до Регламенту та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень сільського голови віднесено формування порядку денного сесії. Питання, включені до проекту порядку денного, повинні бути попередньо розглянуті постійними депутатськими комісіями, крім випадків, передбачених Регламентом.
Сільським головою була скликана 11-та позачергова сесія Нерубайської сільської ради та сформований порядок денний, до якого включені питання, які містили відповідні проекти рішень.
Згідно п. 3.11.13 Регламенту Нерубайської сільської ради в кінці кожного дня пленарного засідання відводиться до 30 хвилин для виступів депутатів сільської ради із запитами, заявами і повідомленнями. Обговорення запитів, заяв і повідомлень не проводиться. За заявою депутата може бути ухвалене протокольне рішення.
Отже, саме для виступів безпосередньо депутатів ради з короткими заявами і повідомленнями у порядку денному сесії існує пункт в Регламенті, який чітко визнає ПРАВО ДЕПУТАТА на такий виступ, і у разі використання такого права депутатом, головуючий на сесії не закриває її, доки депутат не виступить із заявою, вимогою, з вимогою щодо прийняття протокольного рішення, тощо.
Регламент Нерубайської сільської ради також передбачає п. 3.12. «Організація розгляду питань», в підпункті 3.12.2. цього пункту визначений часовий критерій, а сам: час, який надається для доповіді не може бути більше 30 хвилин, співдоповіді - 20 хвилин, заключного слова - 10 хвилин. Виступаючим у дебатах надається час тривалістю до 10 хвилин, для інших виступів - до 5 хвилин.
На підставі викладеного, позивачі стверджують, що депутат має законне право на виступ з доповіддю в 30 хвилин.
Однак, як вважають позивачі, відповідач це право депутата порушив.
Позивачі зазначають, що під час проведення 11-ї сесії депутатка Нерубайської сільської ради від ПП «Наш Край» ОСОБА_4 задала головуючому на сесії Нерубайському сільському Голові ОСОБА_3 ряд питань, які були пов'язані з проблемами багатоповерхових будинків, а саме проведення ремонтних робіт. Не дочекавшись закінчення виступу депутатки ОСОБА_4 , Нерубайській сільський Голова ОСОБА_3 почав кричати на депутатку зі словами «досить піаритись», почав звинуватити депутатку ОСОБА_4 , в незрозумілому піарі серед мешканців селища Усатове Нерубайської ОТГ, який нібито ставить Голову не в зручне становище. На такі дії Голови, депутат ОСОБА_2 зробив зауваження, що депутат на сесії не піариться, а представляє інтереси громади, виконує представницьку функцію. Депутат ОСОБА_2 , повідомив, що планує взяти виступ в кінці сесії.
На переконання позивачів, така поведінка Нерубайського сільського Голови ОСОБА_3 є недопустимою, як для посадової особи місцевого самоврядування, та суперечить Загальним правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затвердженим Наказом Національного агентства України з питань державної служби № 158 від 05.08.2016 р.
Як зазначено у позові, позивач ОСОБА_2 є головою фракції ПП «Наш Край» в Нерубайській сільській раді, і несе політичну відповідальність щодо дотримання законності по відношенню до своїх колег фракції зі сторони посадових осіб Нерубайської сільської ради.
Позивач депутат ОСОБА_1 є головою постійно діючої комісії з питань прав людини, законності, з депутатської етики, регламенту та надзвичайних ситуацій, використовуючи своє право на виступ мав на меті в кінці сесії зробити своє зауваження Нерубайському сільському голові ОСОБА_3 з приводу дотримання етичної поведінки посадової особи органу місцевої самоврядування, із внесенням такого зауваження до протоколу сесії з вимогою не допущення у майбутньому такої поведінки голови.
Однак, як вважають позивачі, не бажаючи, щоб виступили депутати ОСОБА_2 та ОСОБА_1 , відповідач в кінці останнього голосування за проект рішення, після оголошення результатів голосування за допомогою системи рада, дав вказівку оператору з комп'ютерного набору ОСОБА_5 , яка відповідальна за систему рада, включити Гімн України та закрив сесію, тим самим порушив право позивачів на виступ з доповіддю, як це визначено Регламентом Нерубайської сільської ради.
У момент проголошення закриття сесії, позивач депутат ОСОБА_1 , як голова постійно діючої комісії з питань прав людини, законності, з депутатської етики, регламенту та надзвичайних ситуацій повідомив головуючому сільському Голові ОСОБА_3 про порушення приписів регламенту.
Також, після закриття сесії та звучання Гімну України, позивач депутат ОСОБА_2 висловив своє незадоволення головуючому сільському голові з приводу того, що йому не було надане право на виступ.
На підставі викладених вище обставин, позивачі вважають, що зі сторони Нерубайського сільського голови ОСОБА_3 мали місце порушення їхніх прав, як депутатів місцевої ради, що стало підставою звернення до суду з даним позовом за захистом інтересів та поновлення порушеного права депутата на виступ не сесії.
Процесуальний рух справи
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями Одеського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року, адміністративна справа №420/26426/21 передана судді Глуханчуку О.В.
Ухвалою суду від 28 грудня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито загальне позовне провадження у справі.
12 січня 2022 року позивачем ( ОСОБА_1 ) подано заяву про залучення до матеріалів справи відеофіксації 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради від 24.09.2021 року (а.с. 70, том 1).
18 січня 2022 року до суду засобами електронного зв'язку надійшов відзив на позовну заяву (а.с. 53-63, том 1).
Ухвалою суду від 17 серпня 2022 року, занесеною до протоколу судового засідання, продовжено шістдесятиденний строк проведення підготовчого провадження у справі на тридцять днів.
01 вересня 2022 року позивачами подано заяву про залучення до матеріалів справи копії Протоколу 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради від 24.09.2021 року (а.с. 107, 108-164 - том 1).
02 вересня 2022 року позивачами подано заяву про залучення до матеріалів справи позовної заяви зі змінами в частині стягнення судового збору (а.с. 165, 166-169 - том 1).
05 вересня 2022 року представником відповідача подано клопотання про приєднання до матеріалів справи Протоколу 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради від 24.09.2021 року, а також про визнання дій позивачів щодо подання позовної заяви зі змінами зловживанням процесуальними правами (а.с. 170-202, том 1).
Ухвалою суду від 05 вересня 2022 року, занесеною до протоколу судового засідання, відмовлено у задоволенні заяви представника позивача про визнання дій позивачів щодо подання позовної заяви зі змінами зловживанням процесуальними правами.
08 вересня 2022 року представником відповідача подано відзив на позовну заяву зі змінами у редакції від 01.09.2022 року (а.с. 213-225, том 1).
Під час підготовчого провадження, подані сторонами заяви по суті справи та клопотання про приєднання доказів залучені судом до матеріалів справи та прийняті до розгляду.
Ухвалою суду від 14 вересня 2022 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
Під час судового розгляду справи учасники справи надали свої пояснення щодо змісту та підстав своїх вимог і заперечень щодо предмета позову.
Позивачі позовні вимоги підтримали у повному обсязі та просили їх задовольнити з викладених у позові, вступному слові та додаткових поясненнях підстав.
Представник відповідача проти задоволення позову заперечувала.
Позиція відповідача
Відповідно до відзиву, відповідач проти задоволення позову заперечує, з позовними вимогами не погоджується, вважає їх безпідставними, з огляду на наступне.
Так, відповідач у відзиві зазначив, що Регламент Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області регулює порядок підготовки та проведення чергових та позачергових сесій сільської ради, процедури окремих видів діяльності її органів, депутатів, посадових осіб сільської ради.
Головуючий на засіданні забезпечує дотримання положень Регламенту всіма присутніми на засіданні, вживає заходів для підтримання порядку на засіданні, ін.
Після відкриття сесії на початку кожного пленарного засідання затверджується порядок денний сесії (п. 3.11.7 Регламенту).
Розгляд питань, не включених до порядку денного сесії, не допускається, за винятком випадків, передбачених цим Регламентом.
На пленарному засіданні сільської ради виступ можливий лише з дозволу головуючого.
В кінці кожного дня пленарного засідання відводиться до 30 хвилин для виступів депутатів сільської ради із запитами, заявами і повідомленнями. Обговорення запитів, заяв і повідомлень не проводиться (п. 3.11.13 Регламенту).
Відповідач наводить такі доводи щодо відсутності ознак протиправності в його діях під час ведення 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради 24.09.2021 року, а саме:
- формою роботи Нерубайської сільської ради є сесія, яка складається з пленарних засідань. При цьому, сільський голова несе персональну відповідальність за скликання сесії сільської ради, формування її порядку денного та головування на сесії сільської ради;
- депутати дійсно мають право на подання пропозицій, питань до порядку денного роботи сільської ради. Однак, подання таких пропозицій має здійснюватися за суворого дотримання вимог законодавства та Регламенту, а саме: дотримання письмової форми, з додавання проекту рішення за результатами розгляду такої пропозиції та дотримання принципу завчасносності, з метою забезпечення їх оприлюднення.
Регламент у виключних випадках дозволяє винесення на розгляд питань на пленарному засіданні сільської ради у письмовій формі, що допускається лише при наявності тексту проекту рішення та за згодою не менш як половини депутатів від загального складу сільської ради.
- відповідач не заперечує права депутатів на доповідь на пленарному засіданні сесії сільської ради, однак, Регламентом чітко визначено, що дане право у депутата сільської ради виникає за дотримання ним умови щодо завчасного подання пропозиції, запитання у письмовій формі у порядку визначеному Регламентом.
Відповідач зазначив, що позивачами жодних пропозицій, запитань у письмовій формі та у визначені Регламентом строки подано не було, тому відповідач закривши роботу даної сесії сільської ради діяв правомірно та запобіг свавіллю з боку позивачів.
Відповідач вказує, що протоколом від 24.09.2021 року 11-ї сесії восьмого скликання Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області підтверджується факт відсутності у порядку денному запланованих виступів позивачів щодо висловлення ними своїх міркувань на предмет відповідності/невідповідності поведінки сільського голови морально-етичним критеріям які висуваються до посадових осіб органів місцевого самоврядування.
Щодо посилання позивачів на неетичну поведінку голови сільської ради, відповідач зазначив, що це їх суб'єктивне сприйняття реальності, яка та не має підґрунтя.
Щодо позовних вимог про відновлення роботи 11-ої чергової сесії Нерубайської сільської ради на стадії виступу депутатів, відповідач зазначив, що ці вимоги суперечать ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту ради, які не передбачають можливості здійснити відновлення роботи сесії.
Відповідач вважає, що позивачами невірно обрано спосіб захисту, що також є підставою для відмови у позові.
Заслухавши учасників справи, розглянувши подані заяви по суті справи та докази для їх обґрунтування, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини справи, судом встановлено наступне.
Позивач - ОСОБА_1 є депутатом Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області VIII скликання, що підтверджується посвідченням депутата №5 (а.с. 10, том 1).
Позивач - ОСОБА_2 є депутатом Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області VIII скликання, що підтверджується посвідченням депутата №27 (а.с. 9, том 1).
24 вересня 2021 року відбулось пленарне засідання одинадцятої сесії Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області VIII скликання.
Сесію відкрив та вів/головував Нерубайський сільський голова ОСОБА_3 .
Згідно протоколу №11 одинадцятої сесії Нерубайської сільської ради VIII скликання від 24 вересня 2021 року, після прийняття рішення по останньому питанню порядку денного «Про звернення депутатів до Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України щодо необхідності підвищення пенсій і виплати додаткової пенсії у 2021 році», зазначено, що всі питання сесії вичерпані та сесія закрита. Протокол підписав сільський голова О.Г. Мишаглі (а.с. 116-164, том 1).
Позивачі оскаржують дії Нерубайського сільського голови ОСОБА_3 по закриттю 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради VIII скликання, у зв'язку з порушенням приписів регламенту та їх права на виступ, передбаченого пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту Нерубайської сільської ради VIII скликання.
Вирішуючи спірні правовідносини, надаючи юридичну кваліфікацію встановленим обставинам справи, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
15.07.1997 року Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування.
01.01.1998 року - дата її набрання чинності для України.
Стаття 3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.
Стаття 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1).
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч. 3).
Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад (ч. 5).
Відповідно до статті 141 Конституції України, до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Відповідно до Конституції України, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За ч. 1 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», система місцевого самоврядування включає, зокрема,
територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
Згідно ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно ч. 1, ч. 3 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
Відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як, зокрема, затвердження регламенту ради (п. 1 ч. 1 ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Стаття 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає повноваження сільського, селищного, міського голови.
Відповідно до ч. 4 цієї статті, сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету (п. 2); скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради (п. 8).
Згідно з ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно ч. 11 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Згідно ч. 13 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
Відповідно до ч. 14, ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Рішенням Нерубайської сільської ради від 11 грудня 2020 року №03-VІІІ затверджений Регламент Нерубайської сільської ради VІІІ скликання (надалі - Регламент) (а.с. 11, том 1).
Пунктом 1.3 Регламенту визначено, що регламент сільської ради - це нормативно-правовий документ затверджений рішенням сільської ради, що регулює порядок підготовки та проведення чергових та позачергових сесій сільської ради, процедури окремих видів діяльності її органів, депутатів, посадових осіб сільської ради.
Згідно пп. 2.1.6 п. 2.6 Регламенту, депутат сільської ради зобов'язаний брати участь у роботі сесій сільської ради, засіданнях постійної та інших комісій, до складу яких його обрано.
Пункт 2.10 Регламенту регулює питання депутатської етики.
Згідно пп. 3.2.1 п. 3.2 Регламенту, основною організаційно-правовою формою діяльності сільської ради є сесія, яка скликається сільським головою, якщо інше не передбачено законодавством або Регламентом (пп. 3.3.1 п. 3.3 Регламенту).
Відповідно до пп. 3.10.1 п. 3.10 Регламенту, пленарні засідання сесії сільської ради проводяться в залі засідань сільської ради гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених у пунктах 3.10.4 і 3.10.5. Регламенту.
Під час пленарного засідання сільської ради депутати та запрошені не повинні заважати виступаючим та присутнім діями, які перешкоджають викладенню або сприйняттю виступу (пп. 3.10.2 п. 3.10 Регламенту).
Спір у цій справі виник у зв'язку з реалізацію пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту Нерубайської сільської ради VIII скликання під час одинадцятої сесії Нерубайської сільської ради VIII скликання, яка відбулась 24 вересня 2021 року.
Підрозділ 3.11 Регламенту визначає порядок ведення пленарних засідань сесії сільської ради, а саме:
3.11.1. Сесію ради відкриває та веде голова ради або, у випадках, передбачених законодавством - секретар ради. У випадку, передбаченому п.3.3.5 цього Регламенту, пленарне засідання сесії відкриває голова постійної комісії або за дорученням групи депутатів, з ініціативи яких скликано сесію, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням сільської ради - один з депутатів сільської ради.
3.11.2. Головуючий на засіданні:
- відкриває та веде засідання, оголошує перерви у пленарному засіданні;
- виносить на обговорення питання порядку денного, оголошує назву проектів рішень та ініціаторів розгляду питання;
- інформує сільську раду про присутніх на засіданні та про матеріали, що надійшли на адресу сільської ради;
- організовує розгляд питань;
- надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу;
- створює рівні можливості депутатам для участі в обговоренні питань;
- ставить питання на голосування, оголошує його результати;
- забезпечує дотримання положень Регламенту всіма присутніми на засіданні;
- оголошує офіційні повідомлення;
- вживає заходів для підтримання порядку на засіданні;
- підписує протокол сесії;
- здійснює інші повноваження, визначені цим Регламентом;
3.11.3. Головуючий на засіданні має право:
- в першочерговому порядку вносити пропозиції з процедурних питань;
- ставити запитання доповідачам, співдоповідачам;
- скликати у разі необхідності Погоджувальну раду.
3.11.4. Слово щодо порядку ведення пленарного засідання сесії, для відповідей на запитання, пояснень, довідок надається головуючому поза чергою.
3.11.5. Головуючий на засіданні при необхідності має право робити зауваження, коли промовець забирає більше часу для виступу чи порушує дисципліну на пленарному засіданні.
Як передбачено пп. 3.11.7, пп. 3.11.8, пп. 3.11.12 п. 3.11 Регламенту, після відкриття сесії на початку кожного пленарного засідання затверджується порядок денний сесії.
Порядок денний сесії визначає питання, які вносяться на розгляд пленарного засідання. До нього включаються лише ті питання, документи з яких підготовлено відповідно до вимог цього Регламенту.
Розгляд питань, не включених до порядку денного сесії, не допускається, за винятком випадків, передбачених цим Регламентом. У разі порушення цієї вимоги прийняте рішення сільської ради є недійсним.
Відповідно до пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту, в кінці кожного дня пленарного засідання відводиться до 30 хвилин для виступів депутатів сільської ради із запитами, заявами і повідомленнями. Обговорення запитів, заяв і повідомлень не проводиться.
Позивачі зазначають, що під час проведення 11-ї чергової сесії депутатка Нерубайської сільської ради від ПП «Наш Край» ОСОБА_4 задала головуючому на сесії Нерубайському сільському Голові ОСОБА_3 ряд питань, які були пов'язані з проблемами багатоповерхових будинків, а саме проведення ремонтних робіт. Не дочекавшись закінчення виступу депутатки ОСОБА_4 , Нерубайській сільський Голова ОСОБА_3 почав кричати на депутатку зі словами «досить піаритись», почав звинуватити депутатку ОСОБА_4 , в незрозумілому піарі серед мешканців селища Усатове Нерубайської ОТГ, який нібито ставить Голову не в зручне становище. На такі дії Голови, депутат ОСОБА_2 зробив зауваження, що депутат на сесії не піариться, а представляє інтереси громади, виконує представницьку функцію. Депутат ОСОБА_2 , повідомив, що планує взяти виступ в кінці сесії.
Як зазначено у позові, позивач ОСОБА_2 є головою фракції ПП «Наш Край» в Нерубайській сільській раді, і несе політичну відповідальність щодо дотримання законності по відношенню до своїх колег з фракції.
Позивач - депутат ОСОБА_1 є головою постійно діючої комісії з питань прав людини, законності, з депутатської етики, регламенту та надзвичайних ситуацій, використовуючи своє право на виступ, передбачене пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту, мав на меті в кінці сесії зробити своє зауваження Нерубайському сільському голові ОСОБА_3 з приводу дотримання етичної поведінки посадової особи органу місцевої самоврядування, із внесенням такого зауваження до протоколу сесії з вимогою недопущення у майбутньому такої поведінки голови.
Нерубайській сільський Голова ОСОБА_3 в кінці останнього голосування за проект рішення, після оголошення результатів голосування за допомогою системи рада, дав вказівку особі, яка відповідальна за систему рада, включити Гімн України та закрив сесію, не надавши депутатам час для виступів, відповідно до пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту.
Судом під час розгляду справи досліджувався поданий позивачами носій з відеофіксацією одинадцятої сесії Нерубайської сільської ради VIII скликання, яка відбулась 24 вересня 2021 року.
Також судом досліджено протокол №11 одинадцятої сесії Нерубайської сільської ради VIII скликання від 24 вересня 2021 року, з якого вбачається, що після прийняття рішення по останньому питанню порядку денного «Про звернення депутатів до Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України щодо необхідності підвищення пенсій і виплати додаткової пенсії у 2021 році», у якому зазначено, що всі питання сесії вичерпані та сесія закрита. Протокол підписав сільський голова О.Г. Мишаглі (а.с. 116-164, том 1).
На підставі цих доказів та пояснень сторін, судом встановлено, що по закінченню розгляду питань порядку денного одинадцятої сесії Нерубайської сільської ради VIII скликання, яка відбулась 24 вересня 2021 року, сільським головою ОСОБА_3 дійсно не було оголошено про відведення до 30 хвилин для виступів депутатів сільської ради із запитами, заявами і повідомленнями, відповідно до пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту.
Надаючи оцінку наведеним обставинам справи, суд зазначає про таке.
Пунктом 3.12 Регламенту визначається організація розгляду питань.
Згідно пп. 3.12.2 п. 3.12 Регламенту, час, який надається для доповідей, співдоповідей, виступів визначається радою.
Час, який надається для доповіді не може бути більше 30 хвилин, співдоповіді - 20 хвилин, заключного слова - 10 хвилин. Виступаючим у дебатах надається час тривалістю до 10 хвилин, для інших виступів - до 5 хвилин.
Згідно пп. 3.12.4 п. 3.12 Регламенту, доповіді, співдоповіді, виступи у дебатах виголошуються з трибуни, а заяви, запити, запитання - з місця в залі.
Згідно пп. 3.12.6 п. 3.12 Регламенту, всі пропозиції щодо обговорюваного питання та процедури його розгляду адресуються головуючому на засіданні та подаються до секретаріату сесії.
Згідно пп. 3.12.7 п. 3.12 Регламенту, на пленарному засіданні сільської ради виступ можливий лише з дозволу головуючого. У першу чергу головуючий надає слово депутатам, уповноваженим виступити від постійних комісій ради, депутатських груп та фракцій. Головуючий на засіданні за згодою ради може визначити іншу послідовність виступаючих.
Згідно пп. 3.12.8 п. 3.12 Регламенту, заява про надання слова на пленарному засіданні з будь-якого питання порядку денного подається до секретаріату сесії в письмовій формі після затвердження порядку денного сесії або в усній формі під час розгляду відповідного питання порядку денного. Така заява реєструється секретаріатом сесії, вноситься до списку бажаючих виступити, який подається головуючому на засіданні.
Після запису всіх бажаючих на виступ, головуючий надає слово депутатам відповідно до черговості надходження заяв.
Тобто, діючим Регламентом Нерубайської сільської ради VIII скликання передбачено:
головуючий надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу;
на пленарному засіданні сільської ради виступ можливий лише з дозволу головуючого;
заява про надання слова на пленарному засіданні з будь-якого питання порядку денного подається до секретаріату сесії в письмовій або в усній формі.
заява про надання слова реєструється секретаріатом сесії та вноситься до списку бажаючих виступити;
список бажаючих виступити подається головуючому на засіданні;
головуючий надає слово депутатам відповідно до черговості надходження заяв.
Під час судового розгляду справи позивачі посилались на те, що порядок виступів, який передбачений п. 3.12 Регламенту, стосується організації розгляду питань порядку денного.
Водночас, позивачі погодились із тим, що Регламентом Нерубайської сільської ради VIII скликання не врегульоване питання щодо організації відступів депутатів в порядку пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту.
Дослідивши Регламент Нерубайської сільської ради VIII скликання, суд зазначає, що цей Регламент прийнятий з метою регулювання процедурних питань, а також порядку роботи чергових та позачергових сесій сільської ради, що передбачено ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і самим Регламентом.
У свою чергу, голова сільської ради відповідно до наданих повноважень забезпечує дотримання положень Регламенту всіма присутніми на засіданні та вживає заходів для підтримання порядку на засіданні.
Саме дотриманням Регламенту забезпечується підтримання порядку на засіданні.
У судових засіданнях позивачі, відповідаючи на запитання представника відповідача та суду, не заперечували того, що ними не було подано жодних заяв/клопотань голові або секретарю в письмовій або усній формі щодо бажання виступити наприкінці сесії.
Як зазначено у позові, у момент проголошення закриття сесії, позивач депутат ОСОБА_1 , як голова постійно діючої комісії з питань прав людини, законності, з депутатської етики, регламенту та надзвичайних ситуацій повідомив головуючому сільському Голові ОСОБА_3 про порушення приписів регламенту.
Після закриття сесії та звучання Гімну України позивач депутат ОСОБА_2 висловив своє незадоволення головуючому сільському голові з приводу того, що йому не було надане право на виступ.
Однак, позивачі не довели суду, що під час сесії вони повідомили головуючому на засіданні про намір та бажання виступити в порядку, передбаченому пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту.
Регламентом у пп. 3.9.1 п. 3.9 передбачено, що робочими органами сесії є лічильна, редакційна комісії і секретаріат сесії, що обираються з числа депутатів та апарат сільської ради.
Згідно пп. 3.9.5 п. 3.9 Регламенту, секретаріат сесії утворюється сільською радою на другій сесії сільської ради на термін її повноважень з числа депутатів ради у кількості 2 осіб, про що приймається відповідне рішення сільської ради.
Секретаріат сесії сільської ради:
складає список осіб, які записалися на виступ;
реєструє та подає головуючому на пленарному засіданні список виступаючих, зауваження та пропозиції щодо проектів рішень з питань порядку денного сесії, інформує раду про депутатські запити та звернення, які надійшли на адресу сесії;
підписує протокол сесії сільської ради;
виконує інші доручення ради.
Під час судового розгляду справи позивачі повідомили, що у Нерубайській сільській раді VIII скликання наразі не утворений Секретаріат.
Суд зазначає, що відсутність передбаченого Регламентом робочого органу сесії не звільняє депутатів від обов'язку дотримуватись цього Регламенту в інших питаннях.
Окрім того, недоліки діючого Регламенту є відповідальністю кожного з депутатів Нерубайської сільської ради VIII скликання, які його приймали.
Відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з числа депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови обирається секретар ради.
У відповідності з п. 7 ч. 4 цієї статті, секретар сільської, селищної, міської ради сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень.
Позивачі повідомили, що не звертались до секретаря ради про намір та бажання виступити в порядку пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту.
Підсумовуючи викладене, суд зазначає, що право позивачів на виступ в порядку пп. 3.11.13 п. 3.11 Регламенту не заперечується та визнається, однак за результатами розгляду цієї справи суд дійшов висновку, що на реалізацію цього права на 11-тій сесії Нерубайської сільської ради VIII 24 вересня 2021 року вплинула й поведінка самих позивачів.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Водночас, суд звертає увагу на те, що невід'ємною частиною конституційного права на судовий захист є можливість поновлення порушених прав і свобод громадян, правомірність вимог щодо поновлення яких встановлена у належній судовій процедурі та формалізована у судовому рішенні, що забезпечено конкретними гарантіями, які б дозволяли реалізувати його в повному об'ємі та забезпечувати ефективне поновлення в правах за допомогою правосуддя.
Вирішуючи цей спір, суд вважає, що обраний позивачами спосіб захисту не у повній мірі відповідає суті порушеного права.
Позивачі зазначали про неодноразове порушення прав депутатів з боку голови сільської рази.
Однак, як Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», так і Регламентом передбачені інші засоби реагування на порушення прав депутатів та неналежну поведінку голови ради, включаючи політичну відповідальність голови.
Згідно з ч. 2 ст. 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Проте, згідно ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
На підставі викладеного, суд не знаходить підстав для задоволення позовних про визнання протиправними дій Нерубайського сільського голови ОСОБА_3 по закриттю 11-ї чергової сесії Нерубайської сільської ради восьмого скликання від 24.09.2021 року.
Суд не надає оцінку доводам позивача стосовно того, що поведінка Нерубайського сільського Голови ОСОБА_3 по відношенню до депутатки Нерубайської сільської ради від ПП «Наш Край» ОСОБА_4 була неетичною та суперечила Загальним правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затвердженим Наказом Національного агентства України з питань державної служби № 158 від 05.08.2016 р.
Вказане питання не стосується предмета розгляду у цій справі.
Решта доводів та заперечень сторін висновків суду по суті заявлених позовних вимог не спростовують.
Що стосується позовних вимог про зобов'язання Нерубайського сільського Голови Мишаглі Олега Григоровича скликати депутатів Нерубайської сільської ради восьмого скликання та відновити 11-ту чергову сесію на стадії виступу депутатів, суд зазначає таке.
Статтею 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачений порядок скликання сесії.
Згідно з ч.ч. 5-9 цієї статті, сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.
У цих випадках сесія скликається:
1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;
2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.
Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду.
Сесія ради скликається з метою розгляду питання щодо укладення спеціального інвестиційного договору протягом місяця після отримання від уповноваженого органу проекту спеціального інвестиційного договору згідно із Законом України "Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями".
У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.
Тобто, скликання сесії ради є дискреційними повноваженнями суб'єктів, визначених ч.ч. 5-9 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі “Педерсен і Бодсгор проти Данії” зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії”). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі “Суомінен проти Фінляндії”). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
З огляду на зазначене, оцінивши наявні у матеріалах справи докази, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову.
Враховуючи відмову у задоволенні позову, підстави для розподілу судових витрат в порядку, передбаченому ст. 139 КАС України, відсутні.
Керуючись ст.ст. 2, 5-9, 72, 74, 76-77, 90, 139, 243-246, 250, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України,
У задоволенні адміністративного позову депутатів Нерубайської сільської ради VIII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Нерубайського сільського голови Мишаглі Олега Григоровича про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ).
Позивач - ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 ).
Відповідач - Нерубайський сільський голова Мишаглі Олег Григорович (67661, Одеська область, Біляївський район, с. Нерубайське, пл. Партизан, 4).
Повний текст рішення складений та підписаний судом 21 листопада 2022 року.
Суддя О.В. Глуханчук