22 листопада 2022 року Чернігів Справа № 620/6048/22
Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Баргаміної Н.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін в приміщенні суду адміністративну справу за позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Талалаївської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Ніжинської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з позовом до Талалаївської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» загальною площею 172 га, який знаходиться в адмінмежах Талалаївської сільської ради та закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою; зобов'язання відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» загальною площею 172 га, який знаходиться в адмінмежах Талалаївської сільської ради та закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.
Обґрунтовуючи вимоги, позивачем зазначено, що бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів по винесенню меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» та закріплення його меж в натурі (на місцевості) є протиправною, оскільки існує ймовірність використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та унеможливлює її належне використання і зберігання.
Відповідачем подано відзив на позов, в якому просить відмовити позивачу у задоволенні позову та зазначає, що земельна ділянка, на якій розташований гідрологічний заказник загальнодержавного значення «Кравчукове болото» не належить до земель комунальної власності. Також вказує, що вжиття заходів щодо встановлення меж територій гідрологічного заказника «Кравчукове болото» є правом, а не обов'язком.
Позивачем було подано відповідь на відзив, в якій вказав, що форма власності земельної ділянки, на якій розміщені об'єкти природно-заповідного фонду, жодним чином не впливає на обов'язок виконання охоронних зобов'язань, взятих підприємствами, установами та організаціями, у т.ч. органами місцевого самоврядування, оскільки відповідно до чинного законодавства об'єкти природно-заповідного фонду створюються без вилучення земельних ділянок, які вони займають.
Відповідачем було подано заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначив, що в нього відсутній обов'язок стосовно забезпечення організації проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» та закріплення його меж в натурі (на місцевості).
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Указом Президента України «Про території та об'єкти природно-заповідного фонду загальнодержавного значення» було оголошено заказниками загальнодержавного значення території та об'єкти, що мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну та пізнавальну цінність, зокрема, і гідрологічний заказник загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» (а.с. 50-51).
Відповідно до статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» Держуправління екології та природних ресурсів у Чернігівській області було винесено охоронне зобов'язання № 12/16-578 від 05.12.2000, яким передано під охорону землекористувачу, Великодорізькій сільській раді, гідрологічний заказник загальнодержавного значення «Кравчукове болото», площею 172 га, який розташований на території с. Кравчиха Ніжинського району Чернігівської області (а.с. 18).
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України було затверджено Положення про гідрологічний заказник загальнодержавного значення «Кравчукове болото» (а.с. 19-21).
Згідно листа Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської обласної державної адміністрації від 01.08.2022 № 08-07/1061 інформація щодо розроблення документації із землеустрою щодо організації та встановлення меж вказаного заказника у Департаменті відсутня (а.с. 17).
Відповідно до листа Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 22.07.2022 № 10-25-0.3-2146/2-22 документація із землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на реєстрацію гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове болото» у Державному земельному кадастрі до Головного управління не надходила (а.с. 26).
Згідно листа Талалаївської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області від 25.07.2022 № 02-26/714 відповідачем було повідомлено прокуратуру про те, що межі заповідника перенесені в натуру на картографічних матеріалах, що розроблені спеціалістами районного відділу земельних ресурсів та відповідно затверджені (а.с. 28).
З метою відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у неухильному дотриманні режиму охорони та використання об'єкта природно-заповідного фонду, позивачем подано даний адміністративний позов.
Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
У відповідності до норм Закону України «Про прокуратуру» прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.
При цьому, суд враховує правову позицію Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, згідно якої прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Ураховуючи, що інтереси держави до цього часу залишаються не захищеними, а уповноваженим органом державної влади, Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області, допущено бездіяльність щодо звернення до суду, наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.
Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів регулюються Законом України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 № 2456-XII (далі - Закон 2456-XII) .
Статтями 1 та 2 Закону № 2456-XII встановлено, що завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі. Відносини в галузі охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Законом та іншими актами законодавства України.
Частинами першою та другою статті 3 Закону № 2456-XII передбачено, що до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об'єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам'ятки природи, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва. Заказники, пам'ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх екологічної і наукової, історико-культурної цінності можуть бути загальнодержавного або місцевого значення.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 2456-XII та статті 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
Частиною четвертою статті 7 Закону № 2456-XII встановлено, що межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Згідно статті 25 Закону № 2456-XII заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів.
Частиною третьою статті 26 Закону № 2456-XII передбачено, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
У відповідності до статті 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
Відповідно до статті 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб.
Частинами першою та другою статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій.
При цьому, правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою визначає Закон України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон № 858-IV), який спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
За правилами частини другої статті 25 Закону № 858-IV видами документації із землеустрою є, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Згідно зі статтею 26 Закону № 858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.
Відповідно до частин першої, четвертої статті 47 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб. Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків можуть розроблятися лише на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій. Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів вносяться до Державного земельного кадастру (частини дев'ята, десята статті 47 Закону № 858-IV).
Згідно частини третьої статті 53 Закону № 2456-XII рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Відповідно до частини п'ятої статті 53 Закону № 2456-XII території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Згідно з частинами другою та третьою статті 60 Закону № 2456-XII охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
В силу статті 1 Закону № 858-IV заходи із землеустрою - передбачені документацією із землеустрою роботи щодо раціонального використання та охорони земель, формування та організації території об'єкта землеустрою з урахуванням їх цільового призначення, обмежень у використанні та обмежень (обтяжень) правами інших осіб (земельних сервітутів), збереження і підвищення родючості ґрунтів.
Відповідно до статті 2 Закону № 858-IV землеустрій забезпечує, зокрема, встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
Крім того, статею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження органів місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища. Так, за правилами вказаної статті, до числа делегованих повноважень Рад належить здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Отже до повноважень, зокрема, землекористувачів належить прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; здійснення землеустрою, що включає в себе, зокрема встановлення і закріплення на місцевості територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення Земельного кодексу України.
Враховуючи вищевикладені положення законодавства, суд зазначає, що відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення повинні бути внесені до Державного земельного кадастру.
Відповідно до частин третьої-п'ятої статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об'єднаною територіальною громадою. Юридична особа - сільська, селищна, міська рада, розміщена в адміністративному центрі об'єднаної територіальної громади, є правонаступником прав та обов'язків всіх юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою. Юридична особа - виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об'єднаної територіальної громади, є правонаступником прав та обов'язків всіх юридичних осіб - виконавчих комітетів відповідних сільських, селищних, міських рад територіальних громад, що об'єдналися, з дня затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету.
Згідно із частинами першою, третьою статті 8-3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови територіальної громади, що приєдналася до сільської, селищної об'єднаної територіальної громади, припиняються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради об'єднаної територіальної громади рішення про підсумки додаткових виборів та визнання повноважень не менше половини депутатів від територіальної громади, що приєдналася, обраних на виборах до сільської, селищної ради об'єднаної територіальної громади. Повноваження сільської, селищної ради, її виконавчого комітету та сільського, селищного голови територіальної громади, що приєдналася до міської об'єднаної територіальної громади, припиняються з дня набрання чинності рішенням сільської, селищної ради та рішенням міської ради об'єднаної територіальної громади про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади. Зі моменту припинення повноважень сільської, селищної ради повноваження міської ради поширюються на територію територіальної громади, що приєдналася до міської об'єднаної територіальної громади. Об'єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади, з дня припинення повноважень сільською, селищною радою територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади. Відповідні юридичні особи - сільська, селищна, міська рада, її виконавчий комітет об'єднаної територіальної громади є правонаступниками прав та обов'язків відповідних юридичних осіб - сільської, селищної ради, її виконавчого комітету територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади, з дня припинення повноважень сільською, селищною радою територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади.
Суд звертає увагу, що Великодорізька територіальна громада відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №730-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Чернігівської області» ввійшли до складу Талалаївської об'єднаної територіальної громади.
Таким чином, Талалаївська сільська рада Ніжинського району Чернігівської області є правонаступником прав та обов'язків Великодорізької сільської ради.
Отже, в спірних правовідносинах саме до повноважень Талалаївської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області, як землекористувача гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове болото» віднесено встановлення і закріплення на місцевості вказаної території природно-заповідного фонду, однак, взятих на себе зобов'язань вона не виконала, заходів для оформлення землевпорядної документації заказника та визначення меж такого в натурі (на місцевості) не вчинила.
У відповідності до вимог частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку, що позов керівника Ніжинської окружної прокуратури підлягає задоволенню повністю.
Оскільки спір вирішено на користь суб'єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов керівника Ніжинської окружної прокуратури (вул. Овдіївська, 2, м. Ніжин, Чернігівська область, 16600, код ЄДРПОУ 02910114) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (вул. Малясова, 12, м. Чернігів, 14017, код ЄДРПОУ 38053846) до Талалаївської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області (вул. Незалежності, 8, смт. Талалаївка, Ніжинський район, Чернігівська область, 16651, код ЄДРПОУ 04415258) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Талалаївської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» загальною площею 172 га, який знаходиться в адмінмежах Талалаївської сільської ради та закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.
Зобов'язати Талалаївську сільську раду Ніжинського району Чернігівської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Кравчукове Болото» загальною площею 172 га, який знаходиться в адмінмежах Талалаївської сільської ради та закріплення їх в натурі (на місцевості) у відповідності до документації із землеустрою.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 22.11.2022.
Суддя Н.М. Баргаміна