14 листопада 2022 року
м. Київ
справа №580/5957/21
адміністративне провадження № К/990/25445/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 580/5957/21
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 (ухвалене у складі головуючого судді Гараня С.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2022 (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Собківа Я.М., суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.),-
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області (далі-відповідач, ГУ ПФУ), в якому просив:
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області щодо зменшення ОСОБА_1 основного розміру пенсії за вислугу років з 90% до 70% від відповідних сум грошового забезпечення та обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами установлених для осіб, які втратили працездатність, під час її перерахунку на підставі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 у справі № 580/1356/21;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області здійснити ОСОБА_1 , з 01.04.2019 перерахунок та виплату пенсії виходячи з 90% від відповідних сум грошового забезпечення, без обмеження максимальним розміром, з урахуванням раніше виплачених сум.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач всупереч вимог Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" протиправно здійснив обмеження максимального розміру пенсії 10 прожитковими мінімумами, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29.11.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2022, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на осіб, яким пенсія перерахована відповідно до нормативно-правових актів, вказаних у статті 2 Закону № 3668-VI, та розмір якої перевищує максимальний розмір, встановлений даним Законом, поширюються приписи законодавства, чинні на час здійснення такого перерахунку. Оскільки таке перевищення стало результатом перерахунку в період дії загальної норми частини першої статті 2 Закону № 3668-VI, то до регулювання спірних правовідносин слід застосовувати положення вказаної статті, яка встановлює обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
У вересні 2022 року позивач звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2022, а позов задовольнити в повному обсязі.
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що обмеження відповідачем пенсії максимальним розміром є протиправним та порушує його право на належний рівень пенсійного забезпечення. Також позивач вказав на те, що норма, якою було передбачено обмеження пенсій військовослужбовців десятьма прожитковими мінімумами, а саме: частина сьома статті 43 Закону № 2262-XII, втратила чинність з часу ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016. При цьому положення статті 2 Закону № 3668-VI у частині обмеження максимальним розміром пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII є тотожними частині сьомій статті 43 Закону № 2262-XII, а тому є такими, які суперечать Конституції України і не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти доводів та вимог останньої заперечує та просить залишити її без задоволення, з посиланням на положення статті 2 Закону № 3668-VI, за змістом якої максимальний розмір пенсії, призначеної (перерахованої) відповідно до Закону № 2262-XII, не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, що, на переконання відповідача, свідчить про те, що він діяв у відповідності до вимог законодавства.
Верховний Суд ухвалою від 19.1.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2 .
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
У справі, яка розглядається суди встановили, що позивач отримує пенсію відповідно до Закону України від 09.04.1992 № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-ХІІ). Згідно зі статтею 13 Закону № 2262-ХІІ із дати призначення пенсію обчислено в розмірі 90 % відповідних сум грошового забезпечення (за 37 років вислуги).
Відповідачем на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 у справі №580/1356/21, що набрало законної сили здійснено перерахунок пенсії ОСОБА_1 з 01.04.2019, виходячи з сум грошового забезпечення, зазначених у довідці ІНФОРМАЦІЯ_1 №ФР46555 від 05.01.2021, у відповідності до статей 43, 51, 63 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" №2262-ХІІ від 09.04.1992, постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб".
Після проведення такого перерахунку пенсії на підставі довідки ІНФОРМАЦІЯ_1 №ФР46555 від 05.01.2021, розмір пенсії позивача з урахуванням обмеження її десятьма прожитковими мінімумами становить 18540 грн.
Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 686/23317/13-а міститься правовий висновок, відповідно до якого не можна зобов'язати суб'єкта владних повноважень виконувати судове рішення шляхом ухвалення з цього приводу іншого судового рішення, оскільки примусове виконання рішення суду здійснюється в порядку, передбаченому Законом України «Про виконавче провадження».
Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі № 806/2143/15 (адміністративне провадження № К/9901/5159/18) звертав увагу, що положення статей 382 та 383 КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, пов'язаних з невиконанням судового рішення в цій справі.
Крім того, Верховний Суд зазначив, що наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється в порядку, передбаченому КАС України (стаття 382), який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення.
Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
Отже, судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень.
Судами у цій справі встановлено, що Черкаський окружний адміністративний суд у рішенні від 29.04.2021 у справі № 580/1356/21, яке набрало законної сили, стосовно позовних вимог про зобов'язання відповідача здійснити перерахунок пенсії на підставі довідки про розмір грошового забезпечення №ФР46555 від 05.01.2021з розрахунку відсоткового розміру пенсії 90% від такого грошового утримання та здійснення без обмеження максимального розмірі пенсії, дійшов висновку, що ці вимоги є передчасними та задоволенню не підлягають, оскільки відповідачем не зменшувався відсоток та не обмежувався граничний розмір пенсії позивача, а тому між сторонами не виник спір у цій частині.
Предметом спору у цій справі є правомірність зменшення ОСОБА_1 основного розміру пенсії за вислугу років з 90% до 70% від відповідних сум грошового забезпечення та обмеження максимальним розміром пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII.
Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, вперше введено в дію Законом № 3668-VI, який набрав законної сили 01.10.2011.
Відповідно до положень статті 2 Закону № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення», «Про судоустрій і статус суддів», Постанови Верховної Ради України від 13.10.1995 «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України», не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Водночас Законом № 3668-VI внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, яку викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
Згідно з пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто 20.12.2016.
Конституційний Суд України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016, яким визнав таким, що не відповідає статті 17 Конституції України, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262, виходив із того, що норми-принципи частини п'ятої статті 17 Конституції України щодо забезпечення державою соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей, є пріоритетними та мають безумовний характер. Тобто заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, зокрема у зв'язку з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені. При цьому Конституційний Суд України стверджує, що обмеження максимального розміру пенсії, призначеної особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-ХІІ, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п'ятою статті 17 Конституції України, які зобов'язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України.
Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, введено в дію Законом № 3668-VI, яким внесені зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, шляхом викладення її в редакції Закону № 3668-VI.
Тобто, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
Конституційним Судом України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
При цьому положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон № 2262-XII), які дублюють зміст частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин - змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
Виходячи з викладеного, на момент виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між Законом № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та Законом № 3668-VI - у частині обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
При цьому суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах надано перевагу найменш сприятливому для позивача підходу та застосовано положення статті 2 Закону № 3668-VI.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 сформулювала правовий висновок, який полягає у тому, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
Отже, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.
Такий правовий висновок міститься і у постановах Верховного Суду від 16.12.2021 у справі №400/2085/19 та від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21.
Тому обмеження ГУ ПФУ максимального розміру пенсії позивачу, право на пенсійне забезпечення якого встановлене Законом № 2262-ХІІ, є протиправним.
З приводу зменшення ОСОБА_1 основного розміру пенсії за вислугу років з 90% до 70% від відповідних сум грошового забезпечення, колегія суддів зазначає таке.
За пунктом «а» частини 1 статті 13 Закону № 2262-ХІІ встановлено, що пенсії за вислугу років призначаються особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які мають вислугу 20 років і більше (пункт «а» статті 12): за вислугу 20 років в розмірі 50 процентів, а звільненим у відставку за віком або за станом здоров'я - 55 процентів відповідних сум грошового забезпечення (стаття 43); за кожний рік вислуги понад 20 років - 3 проценти відповідних сум грошового забезпечення.
Відповідно до частини 2 статті 13 Закону № 2262-XII загальний розмір пенсії, обчислений відповідно до цієї статті, не повинен перевищувати 90 процентів відповідних сум грошового забезпечення, а особам, які брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи під час проходження служби і віднесені до категорії 1, - 100 процентів, до категорії 2, - 95 процентів.
Колегія суддів зазначає, що відсоткове співвідношення, установлене статтею 13 Закону № 2262-ХІІ, уже призначеної пенсії до складових грошового забезпечення (окладу) є сталим, оскільки визначається на день призначення пенсії, а не перерахунку раніше призначених, так і з огляду на те, що законодавчо діє принцип незворотності нормативно-правових актів у часі в силу прямих приписів статті 58 Конституції України.
У справі, що розглядається судами встановлено, що ОСОБА_1 , як військовослужбовцю Збройних Сил України, з 31.12.2004 призначена пенсія за вислугою років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб" в розмірі 90 % грошового забезпечення.
Відповідно до частини 2 статті 13 указаного Закону в редакції, чинній на час призначення, загальний розмір пенсії був обмежений 90 % відповідних сум грошового забезпечення.
У подальшому стаття 13 Закону № 2262-ХІІ неодноразово була змінена в частині граничного розміру пенсії у відсотковому співвідношенні до розміру грошового забезпечення.
Зокрема, на момент виникнення спірних правовідносин було установлено, що максимальний розмір пенсії, обчислений відповідно до цієї статті, не повинен перевищувати 70 % відповідних сум грошового забезпечення.
Разом з тим застосування цього показника до перерахунку пенсії відповідача є протиправним, як тому, що стосується призначення нових пенсій, а не перерахунку раніше призначених, так і з огляду на те, що законодавчо діє принцип незворотності нормативно-правових актів у часі в силу прямих приписів статті 58 Конституції України.
Отже, порядок перерахунку призначених пенсій військовослужбовців урегульований нормами статті 63 Закону № 2262-ХІІ, яка змін не зазнавала, а також нормами постанов № 704 та № 103, тому застосування статті 13 цього Закону, яка регулює призначення пенсій, є протиправним, оскільки процедури призначення та перерахунку пенсії є різними за змістом і механізмом їх проведення.
Таким чином, колегія суддів приходить до виснвку про обгрунтованість позовних вимог безпідставне зниження відповідачем основного розміру пенсії 90 % на 70 % сум грошового забезпечення при перерахунку пенсії позивача з 01.04.2019, оскільки відсутні підстави для застосування механізму нового обчислення пенсії в порядку, передбаченому частиною другою статті 13 указаного Закону, яка застосовується саме при призначенні пенсії.
Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2019 у справі № 240/5401/18 (провадження № 11-198заі19).
З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень повністю та ухвалення нового рішення про задоволення позову, що передбачено частинами першою та другою статті 351 КАС України.
Керуючись статтями 344, 351, 356 КАС України, суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2022 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 .
Визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області щодо зменшення ОСОБА_1 основного розміру пенсії за вислугу років з 90% до 70% від відповідних сум грошового забезпечення та обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, під час її перерахунку на підставі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 у справі № 580/1356/21;
Зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області здійснити ОСОБА_1 з 01.04.2019 перерахунок та виплату пенсії виходячи з 90% від відповідних сум грошового забезпечення, без обмеження максимальним розміром, з урахуванням раніше виплачених сум.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко